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            最新基建投融資政策梳理及項目謀劃建議(二)

            摘要:接上篇《最新基建投融資政策梳理及項目謀劃建議(一)》,上篇對最新基建投融資政策進(jìn)行了梳理與解讀,本篇主要針對各地在項目謀劃儲備中存在的問(wèn)題提出相關(guān)建議。

            一、 基建項目主要投融資模式

            根據投融資主導方的不同,基礎設施建設項目投融資模式主要包括政府主導模式、國企主導模式、多元合作模式、市場(chǎng)主導模式和組合創(chuàng )新模式。

            表2:基建項目主要投融資模式

            image.png

            (一) 政府主導模式

            政府主導模式下,基建項目資金來(lái)源包括地方財政資金、中央預算內資金、特別國債資金、各類(lèi)獎補資金、地方政府債券資金等。當前地方政府債務(wù)占比高,債務(wù)風(fēng)險高,加杠桿空間有限,而中央政府債務(wù)占比較低且舉債成本更低,預計未來(lái)中央向地方政府轉移支付的規模會(huì )進(jìn)一步擴大。地方政府應提前謀劃、儲備符合政策條件的項目,積極申請中央預算內投資、國債資金、各類(lèi)獎補資金、政府專(zhuān)項債資金以及專(zhuān)項借款資金(比如城中村改造專(zhuān)項借款),緩解地方收支矛盾。

            (二) 國企主導模式

            國企主導模式下,主要依靠地方國企開(kāi)展市場(chǎng)化融資,包括銀行貸款、債券、信托等債務(wù)融資,股權合作、上市等股權融資,以及ABS、REITs等證券化融資。一方面,地方國企要想方設法化解存量債務(wù)風(fēng)險;另一方面,要加快市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化轉型的步伐,加強造血功能,提升信用等級及市場(chǎng)化融資能力。

            (三) 多元合作模式

            在地方政府債務(wù)高企、投融資壓力加大的情況下,各地都在積極推進(jìn)、探索多元合作模式,統籌政府、地方國企、社會(huì )資本等各方力量推動(dòng)項目落地實(shí)施,包括特許經(jīng)營(yíng)、EOD、投資人+EPC等。PPP新機制及EOD實(shí)施導則對特許經(jīng)營(yíng)項目和EOD項目實(shí)施都提出了更高的要求。特許經(jīng)營(yíng)項目重點(diǎn)在于設計符合政府要求的政府投入及補貼支持,避免地方政府隱債風(fēng)險,同時(shí)要充分考慮PPP新機制對于民營(yíng)企業(yè)參與股權比例的要求。EOD項目關(guān)鍵是合理策劃生態(tài)治理內容和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內容,能有效融合,實(shí)現資金自平衡,同時(shí)要做好項目要素保障,確保項目能夠一體化落地實(shí)施。

            (四) 市場(chǎng)主導模式

            對市場(chǎng)化程度高、收益性好的項目,可以通過(guò)招商引資方式完全由市場(chǎng)化主體運作。

            (五) 組合創(chuàng )新模式

            對于綜合開(kāi)發(fā)項目,比如城市更新、高鐵片區/新區開(kāi)發(fā)等,往往實(shí)施規模大、周期長(cháng)、項目建設內容復雜,通過(guò)單一的投融資模式無(wú)法有效解決項目資金來(lái)源問(wèn)題,這是就要統籌考慮各種投融資模式、各類(lèi)資金的綜合運用。在這種情況下,依法合規構建多層次的投融資結構,組合運用多種投融資模式,同時(shí)建立科學(xué)合理的利益分享機制是關(guān)鍵。

            二、 項目謀劃建議

            項目是地方經(jīng)濟發(fā)展的“生命線(xiàn)”和“壓艙石”,謀發(fā)展首先要謀項目,抓經(jīng)濟關(guān)鍵是抓項目。國家發(fā)改委主任鄭柵潔提出“沒(méi)有項目,沒(méi)有投資,就沒(méi)有未來(lái)!薄皥猿猪椖繛橥、干字當頭,做好盤(pán)活存量、引入增量、做大總量、提高質(zhì)量的文章”。

            (一) 項目謀劃存的主要問(wèn)題

            提前做好項目謀劃、儲備是爭取各類(lèi)政策資金,充分利用各類(lèi)投融資工具的前提和基礎。多數地方也逐漸認識到了項目謀劃儲備的重要性,但是很多地方在謀劃儲備項目中仍存在一系列的問(wèn)題。

            1、對國家政策精神/文件不熟悉、理解不透

            項目謀劃儲備應緊抓國家政策導向,并且該工作具有較強的動(dòng)態(tài)性、專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn),這就要求項目謀劃人員具有較高的專(zhuān)業(yè)能力和學(xué)習能力,熟悉并能深刻理解國家宏觀(guān)經(jīng)濟政策、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃、資金投向要求、各種投融資模式及融資工作。但往往基層項目謀劃人員缺乏專(zhuān)業(yè)知識,并且對國家政策精神/文件不熟悉、理解不透,導致項目謀劃力不從心。

            2、單一單體項目為主,缺乏整體統籌謀劃思維

            地方在做項目謀劃的時(shí)候,主要依靠各個(gè)行業(yè)部門(mén)根據行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展需求研究提出,因此單一單體項目居多,跨行業(yè)領(lǐng)域、跨區域的綜合開(kāi)發(fā)投資項目謀劃較為困難。另外,對于同一類(lèi)型的項目,往往會(huì )有多種投融資方式或政策資金支持,比如對于城中村改造項目資金來(lái)源包括中央預算內投資、政府專(zhuān)項債、專(zhuān)項借款、銀行貸款、城市更新基金、社會(huì )資本資金等等;比如固廢處理項目可以納入EOD范疇,可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施,也可以申請專(zhuān)項債資金、中央預算內投資等。因此,在做項目謀劃時(shí)需要有整體統籌謀劃的思維,合理安排項目的投融資模式,最大化的利用各種資金政策和融資工具。而實(shí)際謀劃中,各地方往往缺乏整體統籌謀劃思維。

            3、項目謀劃與落地脫節

            項目謀劃是一項復雜的系統工程,需要全面分析項目的政策規劃符合性、技術(shù)方案可靠性、要素資源可獲得性以及融資可行性等方面。在實(shí)際謀劃過(guò)程中,項目單位往往更加關(guān)注政策規劃、項目本身的建設方案和技術(shù)方案,而往往忽視要素資源可獲得性及融資可行性,使得項目無(wú)法落地實(shí)施。比如在要素保障方面,項目涉及用地用海的,沒(méi)有充分征求自然資源等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn),充分分析項目用地用海的可獲得性;項目涉及取水調水、光伏上網(wǎng)指標的,沒(méi)有充分分析指標的可獲得性等。在項目可融資性方面,項目謀劃時(shí)忽視或沒(méi)有充分論證項目投融資方案、項目建成后的運營(yíng)模式和回報機制等事關(guān)項目財務(wù)可行性和可融資性的重大事項。

            (二) 項目謀劃建議

            1、看規劃、看政策、并結合地方實(shí)際需求

            做好項目謀劃,首先要把準把牢規劃和政策方向,加深對政策的理解,提升項目謀劃水平及謀劃質(zhì)量。 項目來(lái)源和策劃的方向包括:國家、省、市重大戰略規劃,比如“十四五規劃”的專(zhuān)項任務(wù)、鄉村振興戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略、教育強國、體育強國戰略、人口高質(zhì)量發(fā)展戰略、雙碳戰略、數字化戰略等;政策、財政資金、金融資金重點(diǎn)支持領(lǐng)域,比如中央預算內資金支持領(lǐng)域、專(zhuān)項債支持領(lǐng)域、獎補資金支持方向、特許經(jīng)營(yíng)/EOD項目支持重點(diǎn)領(lǐng)域,金融機構重點(diǎn)支持項目類(lèi)型等;當地政府重點(diǎn)任務(wù);產(chǎn)業(yè)政策及地方產(chǎn)業(yè)基礎和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等。

            總之要瞄準國家政策導向和資金投向,并立足于當地發(fā)展實(shí)際,圍繞區域優(yōu)勢和民生短板,謀劃儲備與國家重大戰略相匹配的項目。具體謀劃項目類(lèi)型及領(lǐng)域見(jiàn)下圖。

            image.png

            圖3 項目謀劃類(lèi)型和領(lǐng)域

            2、統籌安排投融資模式及項目資金來(lái)源

            準確把握政策導向和資金投向,靈活運用多種投融資模式及金融政策工具,將符合中央預算內資金、特別國債、地方政府專(zhuān)項債、銀行貸款要求的各類(lèi)項目資金來(lái)源進(jìn)行統籌安排,最大化利用各種資金政策和融資工具。比如對于能夠運用多種方式解決資金來(lái)源的項目,要做好多手準備,優(yōu)先申請國債資金、中央預算內資金、獎補資金等不用償還的中央財政資金。對于項目投資規模大,建設內容復雜的項目,要有統籌謀劃的思維,構建多層次投融資結構,做好多種投融資模式和項目資金來(lái)源的組合使用。

            3、做好項目前期工作和要素保障

            項目獲取政策資金、申請專(zhuān)項債資金或者政策性銀行貸款資金等支持,項目成熟度是關(guān)鍵的評價(jià)指標之一。因此,各地在報保障可行性研究論證深入、充分的基礎上,加快項目手續辦理,取得土地、規劃、環(huán)評、規劃許可、施工許可等前期手續。同時(shí)堅持“要素跟著(zhù)項目走”原則,落實(shí)項目要素保障,對項目?jì)热葜猩婕暗囊巹澱、用地用海、資源能源、財政金融等要素開(kāi)展可獲得性分析,強化項目可落地性。比如項目涉及到集體土地,就要事先對項目涉及土地權屬、占地面積、土地利用情況、取得土地方式,土地獲取成本以及對集體土地使用權人土地流轉意向等進(jìn)行調查分析,并采取有效措施,保障項目用地。

            4、規避隱性債務(wù)風(fēng)險

            不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,是項目謀劃和投融資策劃的“底線(xiàn)”和“紅線(xiàn)”要求。對于專(zhuān)項債、特許經(jīng)營(yíng)、EOD等有專(zhuān)門(mén)實(shí)施規范的投融資模式,要準確把握政策要求,按照政策文件要求規范實(shí)施。對于當前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規范性文件予以明確規定的創(chuàng )新型投融資模式,要準備把握隱債含義,償債資金來(lái)源不能直接或間接來(lái)源于地方財政,不得含有地方政府融資擔保等事項。對這類(lèi)項目策劃的關(guān)鍵在于實(shí)現產(chǎn)業(yè)的導入及“一二三產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)。

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