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            最新基建投融資政策梳理及項目謀劃建議(一)

            摘要:2023年以來(lái),基建投融資政策主要圍繞兩個(gè)主題展開(kāi):一是有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險;二是擴大有效投資,推動(dòng)經(jīng)濟穩增長(cháng)。項目是地方經(jīng)濟發(fā)展的“生命線(xiàn)”和“壓艙石”,謀發(fā)展首先要謀項目,抓經(jīng)濟關(guān)鍵是抓項目。本文在對最新基建投融資政策梳理的基礎上,提出基建項目謀劃建議。

            一、 最新基建投融資政策梳理分析

            2023年以來(lái),基建投融資政策主要圍繞兩個(gè)主題展開(kāi):一是有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險;二是擴大有效投資,推動(dòng)經(jīng)濟穩增長(cháng)。主要包括制定實(shí)施一攬子化債方案,出臺35號文、47號文、14號文等配套文件,要求規范實(shí)施PPP新機制、EOD模式,適度提高專(zhuān)項債規模、中央預算內投資及發(fā)行超長(cháng)期特別國債等。

            (一) 推動(dòng)一攬子化債方案落地實(shí)施

            “堅決遏制新增,化解存量”一直是地方政府債務(wù)管理的基調,2023年7月24日中央政治局會(huì )議首次提出制定實(shí)施一攬子化債方案,隨后相關(guān)具體政策措施密集出臺、實(shí)施。

            ­ 2023年7月24日,中央政治局會(huì )議明確提出:要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險,制定實(shí)施一攬子化債方案。

            ­ 2023年10月30日至31日,中央金融工作會(huì )議提出:建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制,建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制,優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結構。

            ­ 2023年12月11日至12日,中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出:統籌好地方債務(wù)風(fēng)險化解和穩定發(fā)展,經(jīng)濟大省要真正挑起大梁,為穩定全國經(jīng)濟作出更大貢獻。

            ­ 2024年2月23日,國常會(huì )部署進(jìn)一步做好防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作,強調:進(jìn)一步推動(dòng)一攬子化債方案落地見(jiàn)效。要強化源頭治理,遠近結合、堵疏并舉、標本兼治,加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制,在高質(zhì)量發(fā)展中逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險。

            ­ 2024年3月22日,國務(wù)院召開(kāi)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作視頻會(huì )議,會(huì )議強調:要下更大力氣化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險,強化配套政策支持,加快壓降融資平臺數量和債務(wù)規模,分類(lèi)推動(dòng)融資平臺改革轉型。

            此輪化債政策總基調為:省負總責,地方各負其責,中央適度幫助。與以往化債政策相比,此輪化債呈現出以下特點(diǎn):

            一是長(cháng)短期債政策結合。短期政策主要通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券、協(xié)調金融機構展期降息等緩釋流動(dòng)性風(fēng)險。長(cháng)期政策包括建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制;強化地方政府隱性債務(wù)平臺公司經(jīng)營(yíng)性債券的全口徑監管;優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結構,通過(guò)中央加杠桿緩解地方收支矛盾;分類(lèi)推動(dòng)融資平臺改革轉型等。

            二是中央和地方共同發(fā)力。中央層面化債方式主要有財政手段、金融手段以及債務(wù)管控等。財政手段是指在財政部指導下,在地方政府債務(wù)限額內發(fā)行特殊再融資債券。金融手段是指在央行指導下,鼓勵并引導金融機構通過(guò)展期、借新還舊、置換等方式,分類(lèi)施策化解存量債務(wù)風(fēng)險,必要時(shí),人民銀行還將對債務(wù)負擔相對較重地區提供應急流動(dòng)性貸款支持。債務(wù)管控是指出臺35號文、47號文、14號文對地方平臺公司投融資進(jìn)行限制。地方層面根據實(shí)際情況制定“1+N”化債方案,具體來(lái)看,主要化債手段包括債務(wù)置換、設立應急周轉基金、存量資產(chǎn)盤(pán)活、推動(dòng)平臺轉型升級、加大財政資金統籌等。

            三是不同地區、不同國有企業(yè)分類(lèi)施策。將天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個(gè)地區列為重點(diǎn)化債省份,給予12個(gè)重點(diǎn)省份化債政策支持的同時(shí)嚴控新建政府投資項目,嚴格清理規范在建政府投資項目。同時(shí),對地方國企及對應融資政策進(jìn)行分類(lèi)管理。

            總體來(lái)說(shuō),地方化債工作將形成中央層面“總體統籌”,省級政府承擔“主體責任”,地方政府“各負其責”,各類(lèi)相關(guān)機構“多方參與”的格局。

            (二) 投融資政策分類(lèi)管理

            作為落實(shí)一攬子化債方案的配套政策文件,35號文、47號文、14號文(均未公開(kāi))相繼出臺。

            1、國辦發(fā)〔2023〕35號文

            2023 年9月,《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2023〕35號文)出臺。該文件主旨包括:

            一是給予12個(gè)重點(diǎn)省份化債政策支持,包括特殊再融資債券額度的支持、要求金融機構通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)置換等方式化解2023年、2024年到期的融資平臺債務(wù)、支持債券本金借新還舊并加快審核、在年度債券發(fā)行額度內“統借統還等。

            二是對地方國企及對應融資政策進(jìn)行分類(lèi)管理,嚴控融資平臺各類(lèi)債務(wù)規模新增,引導債務(wù)規模與地方經(jīng)濟發(fā)展和地方財力匹配。將地方國企分為三類(lèi),分別為:地方政府融資平臺、參照地方政府融資平臺管理的國企(針對新設平臺)以及普通國有企業(yè)。在債券融資方面,第一類(lèi)只能借新還舊且不包含利息,不能新增融資;第二類(lèi)國企根據區域不同進(jìn)行差異化限制,12個(gè)高風(fēng)險重點(diǎn)省份只能借新還舊,其它省份在省級政府出具文件的情況下可以新增;第三類(lèi)國企可以新增,但債務(wù)由自己負責償還。

            在“35號文”基調的影響下,證監會(huì )和交易商協(xié)會(huì )對于地方國企債券發(fā)行審核的窗口指導進(jìn)一步收緊,使得城投企業(yè)想要新增債券難度加大。比如地方國企想要發(fā)債,首先發(fā)債主體不得在融資平臺名單(網(wǎng)傳“3899”名單)和隱債名單內,同時(shí)對資產(chǎn)、收入、利潤、現金流等指標提出了嚴格的要求,這也倒逼地方國企加快市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化轉型。

            2024年3月,融資平臺查詢(xún)系統已上線(xiàn),銀行等金融機構在獲得融資平臺授權的情況下,可查詢(xún)融資平臺的相關(guān)情況,包括融資平臺是否在監管名錄之中、債項等信息,以方便金融機構和融資平臺開(kāi)展業(yè)務(wù),并落實(shí)監管部門(mén)的要求。

            2、國辦發(fā)〔2023〕47號文

            2023年12月,《重點(diǎn)省份分類(lèi)加強政府投資項目管理辦法(試行)》(國辦發(fā)〔2023〕47號文)出臺,要求12個(gè)重點(diǎn)省份地方債務(wù)風(fēng)險降低至中低水平之前,嚴控新建政府投資項目,嚴格清理規范在建政府投資項目。政策中僅少數領(lǐng)域被列入“投資白名單”,其余項目領(lǐng)域,若無(wú)中央指導或文件明確安排,原則上一律不得新建。12個(gè)重點(diǎn)省份限投項目包括:

            (1)交通領(lǐng)域:地方高速公路、民用機場(chǎng)改擴建、通用機場(chǎng)、航運功能為主的運河、軌道交通、市域(郊)鐵路;

            (2)產(chǎn)業(yè)園區領(lǐng)域:紅區省級產(chǎn)業(yè)園、非紅區省級以下產(chǎn)業(yè)園(紅區是指債務(wù)率>=300%債務(wù)高風(fēng)險地區);

            (3)社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域:除教育、衛生健康、養老托育、特殊群體關(guān)愛(ài)保障以外的項目;

            (4)市政領(lǐng)域:除供排水、燃氣、供熱以外的項目;

            (5)新基建領(lǐng)域:除國家級通用算力/智能算力/超算中心,政務(wù)信息化以外的項目;

            (6)樓堂館所;

            (7)棚戶(hù)區改造。

            3、國辦函〔2024〕14號文

            2024年3月,《關(guān)于進(jìn)一步統籌做好地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知》(國辦函〔2024〕14號文)出臺,核心內容是“擴容化債”,即在35號文提出的12個(gè)重點(diǎn)省份之外的19個(gè)省份可自主選報轄區內債務(wù)負擔重、化債難度高的地區納入化債重點(diǎn)區域,以地級市為主,獲批后參照12個(gè)重點(diǎn)省份的相關(guān)政策化債。

            是否納入化債重點(diǎn)區域關(guān)鍵在于做好地方債務(wù)化解與經(jīng)濟穩增長(cháng)的平衡。納入化債重點(diǎn)區域的好處是能夠獲得存量債務(wù)支持政策,但是在政府投資項目即新增融資方面將受到嚴格管控,可能對區域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定的影響,城投公司的投資建設、及融資壓力也會(huì )進(jìn)一步加大。

            (三) 規范實(shí)施PPP新機制

            以2014年財政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財金〔2014〕76號)為標志,國內PPP進(jìn)入了大規模推廣階段,2015年至2017年P(guān)PP成交項目數及投資額迅猛增長(cháng),但同時(shí)PPP項目質(zhì)量參差不齊、異化為新的政府融資平臺等問(wèn)題逐步暴露。2017年開(kāi)始啟動(dòng)PPP項目的清理整頓工作,一直到2022年,該階段PPP成交項目及金額開(kāi)始呈下降趨勢。2023年2月起開(kāi)始開(kāi)展PPP項目核查,PPP項目暫停,直至2023年11月8日,《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》(國辦函〔2023〕115號)發(fā)布,政府和社會(huì )資本合作迎來(lái)“新機制”。

            ­ 2023年11月8日《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》(國辦函〔2023〕115號);

            ­ 2023年11月16日,財政部印發(fā)《關(guān)于廢止政府和社會(huì )資本合作(PPP)有關(guān)文件的通知》(財金〔2023〕98 號),廢止11部PPP文件;

            ­ 2024年1月20日,財政部發(fā)布《關(guān)于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄(第十四批)的決定》,廢止18項與PPP相關(guān)的政策文件;

            ­ 2024年3月29日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》(發(fā)改辦投資〔2024〕227號);

            ­ 2024年4月8日,國家發(fā)展改革委等六部門(mén)發(fā)布修訂后的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,自2024年5月1日起施行;

            ­ 2024年4月12日,國家發(fā)改委依托全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺,正式上線(xiàn)政府與社會(huì )資本合作項目信息系統,信息系統上線(xiàn)標志著(zhù)PPP新機制進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

            規范實(shí)施PPP新機制的出發(fā)點(diǎn):一是進(jìn)一步深化基礎設施投融資體制改革,拓寬民間投資空間;二是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,提高基礎設施和公用事業(yè)項目建設運營(yíng)水平;三是堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù),防范系統性、區域性金額風(fēng)險(不再強調緩解財政壓力)。

            PPP新機制出臺之后,新項目將全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施,按照新機制要求執行。而對于存量PPP項目,仍要按照PPP合同約定做好履約管理、按效付費等工作。PPP新機制實(shí)施的核心要點(diǎn)在于:

            1、聚焦使用者付費項目。使用者付費并不排除符合條件下的政府投資支持和運營(yíng)補貼,關(guān)鍵在于不因采用政府和社會(huì )資本合作模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任,并且符合法律法規和有關(guān)政策要求。不能補貼建設成本,也不能設置污水/垃圾處理量、車(chē)流量等保底安排。

            2、PPP模式適用的重點(diǎn)領(lǐng)域。政府和社會(huì )資本合作應限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項目,主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目,物流樞紐、物流園區項目,城鎮供水、供氣、供熱、停車(chē)場(chǎng)等市政項目,城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目,具有發(fā)電功能的水利項目,體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì )項目,智慧城市、智慧交通、智慧農業(yè)等新型基礎設施項目,城市更新、綜合交通樞紐改造等盤(pán)活存量和改擴建有機結合的項目。

            3、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》并動(dòng)態(tài)調整,將PPP新建(含改擴建)項目分為三類(lèi),量化支持民營(yíng)企業(yè)參與相關(guān)領(lǐng)域項目應達到的股權比例要求。同時(shí),鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規范參與盤(pán)活存量資產(chǎn),形成投資良性循環(huán)。

            因此,對于地方國有企業(yè)可以通過(guò)三種方式參與特許經(jīng)營(yíng)項目,一是作為政府方出資代表,參與本級政府新建(含改擴建)特許經(jīng)營(yíng)項目;二是作為社會(huì )資本方參與其他地區新建(含改擴建)特許經(jīng)營(yíng)項目,但必須與民營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標;三是作為社會(huì )資本方參與存量資產(chǎn)盤(pán)活特許經(jīng)營(yíng)項目。當然PPP(特許經(jīng)營(yíng))只是基建項目投融資模式之一,地方國有企業(yè)還可以通過(guò)其他方式參與基礎設施和公用事業(yè)項目投融資和建設運營(yíng)。

            (四) 規范實(shí)施EOD項目

            EOD模式是生態(tài)環(huán)境治理模式及投融資模式的重大創(chuàng )新。截至2024年初,EOD項目已實(shí)施滿(mǎn)5年,經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、入庫等階段,但各方面對EOD模式的理解不到位,存在項目?jì)热莺屯顿Y盲目擴大、政策把握不精準、項目質(zhì)量不高、項目落地難等問(wèn)題。2023年12月生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)(EOD)項目實(shí)施導則(試行)》(環(huán)辦科財〔2023〕22號)(簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施導則》),對EOD重新進(jìn)行了定義,對EOD項目實(shí)施流程進(jìn)行了規范,針對上一階段EOD試點(diǎn)工作中項目謀劃水平不足和融資落地性差等問(wèn)題提出了指導性解決方案,《實(shí)施導則》核心是強調生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展及EOD項目資金自平衡。

            1、生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。重點(diǎn)謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎好、“小而美”的項目,避免項目分散、隨意捆綁、貪大求全。

            (1)生態(tài)環(huán)境治理內容的確定。針對項目擬解決的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,依照“公益性、精準性、關(guān)聯(lián)性、可行性、確定性”五性要求,選擇對實(shí)現生態(tài)環(huán)境保護目標支撐作用大、實(shí)施必要性強、工作基礎好、生態(tài)環(huán)境效益顯著(zhù)的公益性生態(tài)環(huán)境治理內容。生態(tài)環(huán)境治理內容包括流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復、水源涵養區保護、飲用水源地保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環(huán)境綜合整治、農業(yè)面源污染治理、近岸海域環(huán)境整治、無(wú)主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護和生態(tài) 系統修復、噪聲和振動(dòng)污染治理、減污降碳協(xié)同治理等。

            同時(shí)《實(shí)施導則》還明確了生態(tài)環(huán)境治理內容負面清單,比如企業(yè)責任范圍內的非公益性生態(tài)環(huán)境治理內容不納入;僅以調水、水資源利用為目的水系連通,或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護、滑坡治理、景觀(guān)綠化等,而無(wú)實(shí)質(zhì)性生態(tài)環(huán)境治理內容的不納入;片區綜合開(kāi)發(fā)、污染場(chǎng)地修復+原位開(kāi)發(fā)項目等實(shí)施規模大、周期長(cháng)、不確定因素多、政策風(fēng)險大的暫不納入;城鎮生活污水、垃圾處理設施等不納入;生態(tài)環(huán)境監測監管等能力建設、樓堂館所,以及調查評估等工作任務(wù)不納入。

            (2)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內容的確定。要識別發(fā)展空間大、市場(chǎng)預期好、項目收益佳、反哺能力強的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),包括生態(tài)農業(yè)、林下經(jīng)濟、經(jīng)濟作物種植、生態(tài)旅游、醫療康養、休閑娛樂(lè )、文化創(chuàng )意等生態(tài)環(huán)境依賴(lài)型產(chǎn)業(yè);數字經(jīng)濟、潔凈醫藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè);高新技術(shù)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)等人才聚集型產(chǎn)業(yè);在沙漠、戈壁、荒漠等區域發(fā)展光伏、種植養殖與加工等復合型產(chǎn)業(yè);以及其他與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性強、市場(chǎng)前景好的產(chǎn)業(yè)。

            (3)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。融合發(fā)展的主要形式包括兩個(gè)方面: 一是生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內容空間臨近,一般在2公里之內,同時(shí)要有邏輯關(guān)系;二是項目?jì)热蓍g具有產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系,生態(tài)環(huán)境治理是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的要素基礎,是本項目產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節,關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)對生態(tài)環(huán)境具有較強的依存性。

            2、項目資金自平衡。不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,是EOD項目依法規范實(shí)施的“底線(xiàn)”和“紅線(xiàn)”要求,因此EOD項目實(shí)施的關(guān)鍵是在不依靠政府資金投入的情況下實(shí)現項目資金的自平衡。因此《實(shí)施導則》對項目性質(zhì)、項目資金來(lái)源以及項目收益來(lái)源進(jìn)行了規定。

            (1)項目性質(zhì)。EOD項目應按照企業(yè)投資項目核準或備案有關(guān)規定,開(kāi)展 EOD 項目整體立項。。以政府資金實(shí)施的內容,不納入項目范圍,確保項目為企業(yè)投資項目。項目實(shí)施主體按照自主決策、自負盈虧的原則,負責項目投融建管營(yíng)。

            (2)項目資金來(lái)源。項目資金來(lái)源中不得含有政府資金投入,包括中央財政資金、地方財政資金等。不得含有任何形式政府中長(cháng)期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的事項。

            (3)項目收益來(lái)源。必須是本項目的生產(chǎn)或服務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中獲得的收益,不得將與本項目相關(guān)的政府收入納入項目收益,如預期土地出讓收入、城鄉建設用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產(chǎn)資源交易收益、項目運營(yíng)期預期的新增財政收入、稅收等。另外存在不確定性的收益也不得納入項目收益,如未落實(shí)的生態(tài)補償資金、森林濕地碳匯等。

            (五) 充分發(fā)揮專(zhuān)項債券投資帶動(dòng)作用

            地方政府專(zhuān)項債券是落實(shí)積極財政政策的重要抓手,也是規范地方政府舉債融資的重要舉措,其作為地方政府合法的融資工具,具有融資期限長(cháng)、融資成本低、前期還款壓力小、允許借新還舊等優(yōu)勢。2024年的政府工作報告提出:“擬安排地方政府專(zhuān)項債券3.9萬(wàn)億元、比上年增加1000億元;合理擴大地方政府專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍,額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜!

            1、從債券限額來(lái)看,地方政府新增專(zhuān)項債券限額在2015年到2020年呈跨越式增長(cháng)后,逐步趨于穩定(見(jiàn)下圖),后續更加注重資金使用效能,強調項目收益與融資自平衡,并要求能夠盡快形成實(shí)物工作量。

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            圖1 近年來(lái)新增專(zhuān)項債額度

            2、專(zhuān)項債投向方面,投向領(lǐng)域不斷擴大,2023年新增普通高校學(xué)生宿舍、5G融合應用設施、城中村改造、保障性住房項目等領(lǐng)域,2024年4月22日在國新辦新聞發(fā)布會(huì )上,財政部相關(guān)負責人表示將更多新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域納入專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域,增加“獨立新型儲能”、“重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理”等納入專(zhuān)項債券支持范圍。專(zhuān)項債券可用作資本金范圍擴展到15個(gè)領(lǐng)域,2023年新增新能源、煤炭?jì)湓O施、國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施、供氣、供熱等領(lǐng)域。2024年4月22日在國新辦新聞發(fā)布會(huì )上,財政部相關(guān)負責人表示將“保障性住房”等納入專(zhuān)項債券用作項目資本金范圍。

            3、從項目審核來(lái)看,自2022年開(kāi)始財政部需求庫和國家重大建設項目庫實(shí)行單獨申報,2023年起,國家發(fā)改委、財政發(fā)布均加強了項目審核的力度。發(fā)改委重點(diǎn)審核項目是否符合投資領(lǐng)域要求、資本金管理要求、項目成熟度等。財政部重點(diǎn)審核項目收益與融資是否自平衡、是否存在隱債風(fēng)險等。

            (六) 連續幾年發(fā)行超長(cháng)期特別國債

            2024年的政府工作報告提出:“為系統解決強國建設、民族復興進(jìn)程中一些重大項目建設的資金問(wèn)題,從今年開(kāi)始擬連續幾年發(fā)行超長(cháng)期特別國債,專(zhuān)項用于國家重大戰略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設,今年先發(fā)行1萬(wàn)億元!卑l(fā)行使用超長(cháng)期特別國債是今年積極財政政策的重要內容,當前地方債空間收窄,通過(guò)中央財政加杠桿的方式,優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結構,有利于緩解地方財政壓力,是擴大有效投資的重要抓手。

            與普通過(guò)國債對比,特別國債納入政府性基金而非一般公共預算管理,不計入財政赤字,特別國債是為服務(wù)特定政策、支持特定項目而發(fā)行的國債,資金需要專(zhuān)款專(zhuān)用,一般是應對重大事件的發(fā)生。我國歷年特別國債發(fā)行情況如下:

            表1:歷年特別國債發(fā)行情況

            時(shí)間

            用途

            規模和期限

            1998年

            補充四大行資本金用于上市

            2700億,30年

            2007年

            維護國家經(jīng)濟穩定運行和物價(jià)穩定

            1.55萬(wàn)億,15年

            2017年

            定向續發(fā)償還2007年發(fā)行的部分特別國債到期本金

            6000億,7-10年

            2020年

            公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關(guān)支出

            1萬(wàn)億,5年、7年、10年

            2022年

            定向續發(fā)償還2007年發(fā)行的部分特別國債到期本金

            7500億元,3年

            2023年第四季度增發(fā)1萬(wàn)億國債,用于支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板,作為特別國債管理,但列入財政赤字。

            2024年3月6日,國家發(fā)改委鄭柵潔主任在兩會(huì )記者會(huì )上介紹,從主要投向看,2024年特別國債將重點(diǎn)支持科技創(chuàng )新、城鄉融合發(fā)展、區域協(xié)調發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設。目前發(fā)改委會(huì )同有關(guān)方面已經(jīng)起草了支持國家重大戰略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設的行動(dòng)方案。

            (七) 切實(shí)發(fā)揮中央預算內投資效益

            2024年政府工作報告提出:今年中央預算內投資擬安排7000億元。中央預算內投資是由國家發(fā)改委負責管理和安排的、用于固定資產(chǎn)投資的中央財政性投資資金,可進(jìn)行新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。近年來(lái)中央預算內投資規模也在穩步增長(cháng)(如下圖),其作為政府投資的一部分,不增加地方政府債務(wù)壓力,無(wú)需償還,對于目前受到債務(wù)率限制的地區有著(zhù)極為重要的意義。

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            圖2 近年中央預算內投資規模

            根據《政府投資條例》,中央預算內投資資金的安排方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等。采取直接投資、資本金注入方式投資的項目,為政府投資項目,實(shí)行審批制;對企業(yè)投資項目?jì)H采取投資補助、貸款貼息方式支持的,實(shí)行核準或者備案制。

            中央預算內投資支持重點(diǎn)領(lǐng)域和方向(見(jiàn)下圖)動(dòng)態(tài)更新,國家發(fā)改委每年對個(gè)別支持領(lǐng)域、重點(diǎn)方向、補助額度會(huì )優(yōu)化調整。2024年以來(lái)國家發(fā)改委已對城鄉冷鏈和國家物流樞紐建設、糧食等重要農產(chǎn)品倉儲設施、鐵路、水運、教育、醫療衛生、社會(huì )服務(wù)、“一老一小”、節能降碳、污染防治等領(lǐng)域中央預算內投資專(zhuān)項管理辦法進(jìn)行修訂。

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            圖2:中央預算內投資支持重點(diǎn)領(lǐng)域和方向

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