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            探索國有存量資產(chǎn)的盤(pán)活之道:?jiǎn)?wèn)題與策略

            摘要:固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域已進(jìn)入存量時(shí)代,新階段的經(jīng)濟增長(cháng)需要尋找新的動(dòng)能,本文在國家關(guān)于盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的政策背景下,就國有存量資產(chǎn)的現狀與問(wèn)題、盤(pán)活國有存量資產(chǎn)的策略分析等方面進(jìn)行探討,以供地方政府和國有企業(yè)決策參考。

            一、引言

            我國經(jīng)濟增長(cháng)長(cháng)期依賴(lài)投資拉動(dòng),固定資產(chǎn)投資一直占據重要位置。從大規模興建基礎設施,到適度超前開(kāi)展基礎設施投資,再到致力于建設現代化、高效化的基礎設施網(wǎng)絡(luò ),目前基礎設施已進(jìn)入百萬(wàn)億存量時(shí)代,新型基礎設施建設已成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素。據多方機構相關(guān)數據,目前我國基礎設施存量資產(chǎn)已超100萬(wàn)億(以2019年《中國基礎設施REITs創(chuàng )新發(fā)展研究》提出為代表)。國有存量資產(chǎn)作為推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要支撐,在過(guò)去長(cháng)期發(fā)展過(guò)程中,一直存在利用效率不高、資產(chǎn)閑置、損失、存量資產(chǎn)無(wú)法變現等問(wèn)題。

            2022年5月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2022〕19號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),要求聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區域、重點(diǎn)企業(yè),通過(guò)推動(dòng)基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)健康發(fā)展、規范有序推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作(PPP)、積極推進(jìn)產(chǎn)權規范交易、探索促進(jìn)盤(pán)活存量和改擴建有機結合等多種方式,進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)、擴大有效投資。2022年10月,財政部發(fā)布《關(guān)于盤(pán)活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導意見(jiàn)》(財資〔2022〕124號),要求加快推進(jìn)行政事業(yè)單位各類(lèi)國有資產(chǎn)盤(pán)活利用,通過(guò)自用,共享、調劑、出租、外置等多種方式,提升資產(chǎn)盤(pán)活利用效率。2022年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出:“要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險,堅決遏制增量、化解存量”,2023年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議依然強調要統籌風(fēng)險化解與穩定發(fā)展的關(guān)系,要善于盤(pán)活存量資產(chǎn),抑制增量風(fēng)險。在當前我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展面臨新舊動(dòng)能轉換瓶頸、投資增長(cháng)動(dòng)能不足、財政收支形勢嚴峻的壓力下,有效盤(pán)活存量資產(chǎn),促進(jìn)形成與新增投資的良性循環(huán),已成為當下提高資產(chǎn)運營(yíng)效率和經(jīng)濟效益,降低政府和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險的重要課題。

            二、國有存量資產(chǎn)現狀與問(wèn)題

            (一) 國有存量資產(chǎn)管理情況

            目前我國國有存量資產(chǎn)的總量已到達相當規模,根據《中共國務(wù)院關(guān)于2022年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》,2022年全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額為339.5萬(wàn)億元,占據了我國整體經(jīng)濟規模的重要部分。國有存量資產(chǎn)的構成較為復雜,涵蓋了實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)等多種類(lèi)型。從資產(chǎn)分布來(lái)看,主要集中在土地、廠(chǎng)房、行政事業(yè)單位用房、文體場(chǎng)館等房產(chǎn)、交通、水利、產(chǎn)業(yè)園區、保障性租賃住房等基礎設施,以及工業(yè)、金融等多個(gè)領(lǐng)域。近年來(lái),我國國有資產(chǎn)的整體質(zhì)量有所提升,但仍存在部分低效資產(chǎn)、無(wú)效資產(chǎn);國有資產(chǎn)的管理和運營(yíng)效率也取得了一定成效,但由于管理體制不完善,缺乏有效的激勵和約束機制,導致國有資產(chǎn)的運營(yíng)效率低下;再者就是國有存量資產(chǎn)普遍存在的手續欠缺導致的賬實(shí)不符、難以評估等問(wèn)題。

            (二) 國有存量資產(chǎn)盤(pán)活情況

            《意見(jiàn)》下發(fā)之后,全國大部分省市均出臺了針對本地區的相關(guān)政策和操作細則?傮w來(lái)看具有以下幾大特點(diǎn):一是盤(pán)活資產(chǎn)的主要目的是化解政府和國企債務(wù),緩解財政支出壓力;二是資產(chǎn)范圍、任務(wù)目標較為具體細化和重點(diǎn)突出(如主要集中在閑置土地、老舊廠(chǎng)房和產(chǎn)業(yè)園區等);三是突出PPP(特許經(jīng)營(yíng))、REITs、資產(chǎn)證券化(ABS)等工具運用;四是農村集體閑置資產(chǎn)盤(pán)活利用成為一項重要工作;五是強化激勵約束機制和試點(diǎn)示范工作;六是更加積極引導社會(huì )資本、多方機構參與盤(pán)活工作。

            國家及地方正式提出的國有存量資產(chǎn)盤(pán)活方式眾多,并且仍在不斷創(chuàng )新實(shí)踐中,同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題?傮w來(lái)看,對存量資產(chǎn)盤(pán)活的意義理解深度不足,簡(jiǎn)單理解為將資產(chǎn)變現或包裝再融資,缺乏對產(chǎn)業(yè)導入、運營(yíng)效率提升、完善價(jià)格形成機制等方面的認識,甚至出現過(guò)度包裝,虛增項目收入,還有可能增加政府隱性債務(wù)。在公募REITs和資產(chǎn)證券化等金融工具應用方面,由于其對基礎設施資產(chǎn)的質(zhì)量要求較高,目前公募REITs主要集中在一二線(xiàn)城市,聚焦在較為成熟的交通、能源、生態(tài)環(huán)保、倉儲物流、產(chǎn)業(yè)園區和保障性租賃住房等領(lǐng)域,發(fā)行數量較少;資產(chǎn)證券化則相對公募REITs門(mén)檻較低,適用范圍更廣,方式更為靈活,將成為接下來(lái)通過(guò)金融工具盤(pán)活存量資產(chǎn)的重要突破口。在PPP方面,由于PPP新機制的出臺,推動(dòng)PPP進(jìn)入聚焦使用者付費類(lèi)項目并以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的新時(shí)代,對于盤(pán)活存量資產(chǎn)而言,主要適用于具有長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)收益并能覆蓋建設和投資運營(yíng)成本的項目,通過(guò)可行性缺口補助或政府付費方式彌補項目建設成本和運營(yíng)成本的項目已受到限制。產(chǎn)權交易的盤(pán)活方式則應用較為廣泛,在政策方面,2022年6月,國務(wù)院國資委印發(fā)的《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉有關(guān)事項的通知》細化了產(chǎn)權交易流程;在實(shí)踐方面,跨區域產(chǎn)權交易市場(chǎng)和機制在加速形成;與此同時(shí),因歷史遺留問(wèn)題導致的建設手續不全、產(chǎn)權不清等問(wèn)題限制了該方式的推進(jìn)效率。部分地區還提出了設立私募股權基金的盤(pán)活方式,如陜西省政府辦公廳發(fā)布的盤(pán)活存量資產(chǎn)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)中明確指出鼓勵探索以市場(chǎng)化方式設立盤(pán)活存量資產(chǎn)基金,引導更多市場(chǎng)化資金流入存量資產(chǎn)盤(pán)活類(lèi)項目(其中西安市已成立城市更新引導基金);2023年2月,證監會(huì )也啟動(dòng)了不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn),探索私募基金盤(pán)活基礎設施存量資產(chǎn)新渠道。

            三、盤(pán)活國有存量資產(chǎn)的策略分析

            (一) 準確把握盤(pán)活存量資產(chǎn)的思想原則

            盤(pán)活存量資產(chǎn)是現階段穩增長(cháng)、防風(fēng)險的重要戰略舉措,地方政府、相關(guān)部門(mén)以及社會(huì )各界相關(guān)主體需對其必要性、方向、路徑、組織和風(fēng)險等層面形成正確的統一認識:首先,要明確存量資產(chǎn)盤(pán)活是支撐區域經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級、提振經(jīng)濟活力的重要方向,改變以往管理意識淡薄、管理方法落后、管理水平不高等現象;其次,要做到統籌兼顧和分類(lèi)管理,綜合考慮資產(chǎn)的真實(shí)現狀、使用價(jià)值、運營(yíng)成本和處置收益等多方面因素,突破體制障礙、平衡各方利益、降低落實(shí)阻力,針對不同類(lèi)型的存量資產(chǎn),科學(xué)合理地制定不同的資產(chǎn)盤(pán)活方案;最后,要遵循市場(chǎng)規律,采用市場(chǎng)化手段,充分挖掘投資、開(kāi)發(fā)、融資、資管、設計、咨詢(xún)等機構和管理團隊,借助市場(chǎng)化力量適時(shí)創(chuàng )新盤(pán)活方式,提高存量資產(chǎn)的使用效益。

            (二) 分類(lèi)選擇存量資產(chǎn)盤(pán)活的方式

            國有存量資產(chǎn)種類(lèi)繁多,涉及領(lǐng)域范圍較廣,我們從資產(chǎn)運營(yíng)管理情況和開(kāi)發(fā)利用價(jià)值出發(fā),結合各地實(shí)踐經(jīng)驗,提出與之匹配適應的盤(pán)活路徑。對于權屬清晰、運營(yíng)成熟穩定、收益較好的資產(chǎn)(如收費公路、港口岸線(xiàn)等交通基礎設施,保障性租賃住房、污水、供水、供熱等市政設施,標準化廠(chǎng)房、創(chuàng )業(yè)孵化器等成熟的產(chǎn)業(yè)園區設施,風(fēng)電、光伏、碳匯等能源與生態(tài)環(huán)保資源,數據中心、人工智能等新型基礎設施),進(jìn)行兼并重組、資產(chǎn)劃轉、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā),主要通過(guò)REITs、資產(chǎn)證券化、PPP(TOT、ROT、委托運營(yíng)等)、EOD等方式進(jìn)行盤(pán)活;對于低效待提升資產(chǎn)(如低效工業(yè)土地、商務(wù)樓宇,老舊倉儲設施,閑置碼頭、貨場(chǎng)、工業(yè)廠(chǎng)房、國有住宅,待開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性水利設施),可通過(guò)進(jìn)場(chǎng)交易、改擴建、用途改造、技術(shù)升級、功能再開(kāi)發(fā)、組合開(kāi)發(fā)、整合重組、拓展經(jīng)營(yíng)、提升存量資產(chǎn)價(jià)值品質(zhì)和綜合盈利能力;對于其他低效待處置資產(chǎn),可依托兩類(lèi)公司、金融資產(chǎn)管理公司和產(chǎn)權交易所,按規定通過(guò)不良資產(chǎn)收購、實(shí)質(zhì)性重組、市場(chǎng)化債轉股、資產(chǎn)置換、進(jìn)場(chǎng)交易、協(xié)議轉讓等方式進(jìn)行市場(chǎng)化盤(pán)活。

            (三) 積極創(chuàng )造存量資產(chǎn)盤(pán)活的條件

            國有存量資產(chǎn)的盤(pán)活,需要建議在一定的理論基礎之上,如資產(chǎn)定價(jià)理論、資產(chǎn)評估理論、公司治理理論和風(fēng)險管理理論等,這些理論為國有存量資產(chǎn)的盤(pán)活提供了重要的理論支撐和實(shí)踐指導。在實(shí)踐中,圍繞這些理論研究會(huì )發(fā)現盤(pán)活存量資產(chǎn)面臨諸多挑戰,如項目手續不齊全、資產(chǎn)產(chǎn)權不清晰、市場(chǎng)化機制不健全、法律法規不完善等。為此,我們應采取一系列創(chuàng )新舉措,消除障礙,為存量資產(chǎn)的盤(pán)活創(chuàng )造條件。首先,要加強項目管理,完善產(chǎn)權登記制度,對前期手續不齊全或產(chǎn)權不清晰的,應先補辦項目相關(guān)手續,依法依規理清產(chǎn)權關(guān)系,完成產(chǎn)權界定和登記;其次,要完善價(jià)格決定機制,提升項目收益水平,為REITs、資產(chǎn)證券化等盤(pán)活方式創(chuàng )造條件,通過(guò)深度挖掘經(jīng)營(yíng)價(jià)值、市場(chǎng)化運營(yíng)、打包盤(pán)活等方式,實(shí)現存量資產(chǎn)價(jià)值提升;再次,要建立健全市場(chǎng)化機制,推動(dòng)國有資產(chǎn)的市場(chǎng)化運作,拓寬民間投資空間,充分發(fā)揮產(chǎn)權交易所、金融、證券、保險、資產(chǎn)管理公司、咨詢(xún)機構等第三方服務(wù)機構的市場(chǎng)機制作用,更好賦能?chē)写媪抠Y產(chǎn)盤(pán)活;最后,需要完善相關(guān)法律法規和政策,加大金融、財稅等支持力度,同時(shí)需規范國有資產(chǎn)的運作和管理(如規范實(shí)施PPP新機制、產(chǎn)權交易),堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

            四、結語(yǔ)

            總之,盤(pán)活國有存量資產(chǎn)對于優(yōu)化國有資產(chǎn)配置效率、提升國有資產(chǎn)經(jīng)濟效益、提高企業(yè)核心競爭力、促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)具有重要意義。然而,在盤(pán)活國有存量資產(chǎn)的過(guò)程中仍將面臨更多的機遇和挑戰。為更好地推進(jìn)此項工作,需要加強政策引導和支持,建立健全資產(chǎn)管理制度,加強市場(chǎng)引導和機制建設,促進(jìn)體制改革創(chuàng )新,為國有資產(chǎn)的盤(pán)活創(chuàng )造良好的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。只有通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì )各方的共同努力,才能更好地實(shí)現國有存量資產(chǎn)的有效盤(pán)活和高效利用,為我國經(jīng)濟社會(huì )的持續發(fā)展提供有力保障。

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