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            PPP新機制對政府和社會資本合作項目實施的影響分析

            摘要:2023年11月8日,PPP新政出臺,政府和社會資本合作迎來“新機制”,這標志著我國政府和社會資本合作進入了一個新的發展階段。新機制的實施對后續項目的實施(包括PPP項目,及原來以特許經營模式實施的非PPP項目等)都將產生重大影響。

            一、 PPP新機制脈絡梳理

            2023年2月,PPP項目進入全面清理核查,PPP項目按下暫停鍵,PPP項目管理庫停更,存量項目無法更新,新項目停滯。

            2023年10月5日,國務院非公開轉發的《關于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見》(以下簡稱《存量項目處理意見》),要求全面摸清存量項目底數,對存量項目進行分類處置。財政部取消PPP項目庫。財政部門不再負責項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證,不再執行每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的規定。

            2023年11月8日,國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見(國辦函〔2023〕115號,以下簡稱“PPP新機制”)》,政府和社會資本合作迎來“新機制”。新機制明確政府和社會資本合作項目全部采用特許經營模式推進,并且由國家發改委牽頭推進。實行了9年多的財政部、發改委雙頭體系至此終結。

            2023年11月16日,財政部印發《關于廢止政府和社會資本合作 (PPP) 有關文件的通知》(財金〔2023〕98 號),廢止了11部PPP文件(2020年1月,財政部曾廢止了物有所值評價、財政承受能力論證等文件)。

            2023年11月28日,國家發展改革委發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法(修訂征求意見稿)》向社會公開征求意見。

            下一步國家發改委將會制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議范本和實施細則,動態調整項目清單,并會同有關方面及時修訂完善特許經營相關制度文件,為政府和社會資本合作項目依法合規、穩妥有序實施營造良好制度環境。

            二、 PPP新機制的核心變化

            對比PPP原有政策,PPP新機制在管理責任分工、實施模式、回報機制、參與主體、合作期限、項目實施流程、信息披露等方面都做出了新的調整和要求。但對項目實施影響最大的,筆者認為主要包含以下三方面:

            (一) 運作模式:全部采用特許經營模式

            按照PPP新機制要求,政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施,包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式。上述模式均以“運營+屆滿移交”為核心,沒有提及BOO及O&M(委托運營)方式。BOO不涉及到屆滿移交,更適合私有化的商業開發項目,O&M(委托運營)嚴格來說應該屬于政府購買服務范疇。

            (二) 回報機制:聚焦使用者付費項目

            PPP新機制要求政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目,主要目的是防止新增地方政府隱性債務。過去以政府付費和可行性缺口補助為主(數量及投資額占比90%左右)的PPP項目出現了偏離制度初衷、管理機制失靈、新增隱性債務等嚴重問題,加重了地方政府的財政支出壓力。PPP新機制要求聚焦使用者付費項目,政府付費只能按規定補貼運營、不能允許補貼建設成本,這能夠有效規避PPP泛化和異化問題,從源頭上阻斷政府變相舉債融資路徑。

            針對使用者付費項目,在符合特許經營適用領域的前提下,主要包括以下幾種類型:

            1、直接向用戶收費的項目;

            2、由政府或其依法授權機構代為向用戶收費的項目,比如污水處理項目、垃圾處理項目;

            3、通過“肥瘦搭配”、“有機組合”、“資源補償”等方式能實現收益自平衡的項目,比如EOD項目、城市更新項目。

            使用者付費并不排除符合條件下的政府投資支持和運營補貼,關鍵在于不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府投資支持是在項目建設期,包括中央預算內投資、國債資金、地方預算內資金等,主要通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式給予項目支持。比如根據《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》(國家發展改革委令2021年第44號),對符合本辦法第三條規定范圍的政府和社會資本合作項目,可以采取資本金注入方式安排中央預算內投資。第三條規定項目領域范圍主要是指《政府投資條例》第三條第一款規定的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的經營性項目。后者是在項目運營期間,通常采用行業或區域規定通行的補貼,與項目是否采用PPP模式不直接相關,不是僅針對單個項目給予的補貼,比如地鐵、垃圾、污水等項目的運營補貼。

            (三) 社會資本選擇:最大程度鼓勵民營企業參與

            PPP新機制要求優先選擇民營企業參與,主要目的是堅持初衷、回歸本源,激發民間投資活力,促進民營經濟發展狀大。過去PPP項目,以央企和地方國企為主導(數量和規模達90%以上),對民間投資形成了一定程度的擠出效應,沒有發揮民營企業經驗、技術及創新優勢。優先選擇民營企業參與有利于保障民營企業參與空間,調動民營企業投資積極性,鼓勵民營企業通過體制機制創新、管理及商業模式創新等方式,提升項目運營質量和投資回報。

            為最大程度鼓勵民營企業參與,國家發改委制定《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱《項目清單》)并動態調整!俄椖壳鍐巍芬罁煌椖抗矊傩詮娙,將PPP新建(含改擴建)項目分為三類,量化支持民營企業參與相關領域項目應達到的股權比例要求,詳見下表。三類項目公益屬性、建設難度逐漸遞進,民營企業參與程度總體趨減,但并不排除有實力的民營企業獨資或控股二、三類項目。同時對于《項目清單》所列領域以外的PPP項目,也積極鼓勵民營企業參與。

            表1:項目分類及民營企業參與方式

            圖片

            另外考慮到國有企業在盤活存量資產中的特有優勢,PPP新機制提出“鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產,形成投資良性循環”,同時,在國家發改委答記者問的回復中,相關負責人特別強調“符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產不屬于清單規范范圍”。這給國有企業參與存量資產盤活預留了空間。

            三、 PPP新機制對項目實施的影響

            (一) 對存量PPP項目的影響——存量PPP項目分類處理

            PPP新機制要求按照“新老劃斷”的原則,對2023年2月清理核查前未完成采購程序(指簽署協議)及后續實施項目均按照PPP新機制執行。而對于存量PPP項目,《存量項目處理意見》給出了明確的分類處理建議:(一)已運營項目嚴格履約;(二)在建項目全面規范;(三)未開工項目從嚴處置,詳見下表。

            表2:存量PPP項目分類處理

             圖片

            (二) 對原特許經營項目(以特許經營模式實施的非PPP項目)的影響

            在實踐中,除了按照原PPP政策要求實施的PPP項目外,還存在大量以特許經營模式實施的非PPP項目,并且在國家嚴控地方政府隱性債務、PPP項目受限的大環境下,近年來特許經營項目數量不斷上升,并呈泛化趨勢。從特許經營項目領域來看,主要包括三類:一是供水、污水、垃圾、燃氣、高速公路等傳統市政公用事業特許經營項目;二是生態環保(EOD)、城市更新、片區開發等綜合開發項目,“創新”運用特許經營模式;三是水庫、體育場館、保障房、光伏資源、充電樁、戶外廣告等特許經營項目,該類項目主要通過特許經營權轉讓來盤活存量國有資產,中標主體一般是當地國有企業;另外,還有部分環衛服務、農村道路管養等本屬于政府購買服務的項目冠以“特許經營模式”實施。從回報機制來看,既包括使用者付費,也包含可行性缺口補助及政府付費。

            PPP新機制出臺后,所有的基礎設施和公用事業領域特許經營項目均應按照新機制要求推進,但從11月后發布的采購及中標信息來看,雖有部分特許經營項目因115號文而終止或者暫停采購,但大部分特許經營項目均未受到影響,并且有部分項目在回報機制方面仍采取政府付費模式,政府付費不僅包含運營補貼,也包含建設成本補貼。

            隨著特許經營相關制度文件的進一步修訂完善,上述三類特許經營項目實施也將更加規范。對于傳統市政公用事業項目仍屬于特許經營重點領域,但是不能對車流量、水處理量等做出保底安排,同時,如果嚴格按照政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本,建設期很可能需要政府給予投資支持,會增加政府前期支出壓力。對于綜合開發類項目,要采取特許經營模式實施,一是要滿足使用者付費要求,項目能實現收益自平衡;二是項目內容(各子項)要滿足特許經營使用領域要求,不能包含純商業類或產業類項目。對于通過特許經營模式實施的存量資產盤活項目,關鍵在于項目滿足使用者付費要求。

            (三) PPP新機制下項目實施要點

            對于原PPP模式,PPP新機制重新構建了特許經營項目全生命周期管理流程,在不同的階段主要實施要點如下:

            1、項目識別準備階段。PPP新機制不再將可行性研究報告作為PPP項目實施方案編制的前置條件,不再進行財政承受能力論證和物有所值評價,也不需要納入財政部原PPP綜合信息平臺項目庫管理。但是對于特許經營方案的編制提出了新的要求,特許經營方案應參照可行性研究報告編寫規范編制,同時要開展特許經營可行性論證,特許經營方案中的運作模式、回報機制、社會資本選擇等要符合PPP新機制要求。特許經營方案審核方面,比照政府投資項目審批權限和要求,履行審核手續,審核的重點是項目建設內容和規模、明確項目產出(服務)方案,以及論證可行性。

            2、項目采購階段。與原PPP模式基本保持一致,但要求將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準,并高度關注其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用評級狀況。

            3、項目執行階段。項目前期手續方面,除政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目履行審批手續,其他項目按照有關規定履行核準或備案手續,同時明確了特許經營項目法人確定后,如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一致,應依法辦理項目法人變更手續。運營監管方面,項目實施機構應定期開展運營評價,評估潛在風險,并按有關規定開展績效評價。在信息披露方面,不再使用財政部PPP項目庫,主要依托全國投資項目在線審批監管平臺發布相關信息。

            PPP新機制對項目實施流程做了原則性的規定,具體的實施細則還需要國家發改委出臺相關實施細則進行明晰。

            四、 結語

            政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來,在改善公共服務、拉動有效投資等方面起到了一定的積極作用,但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。實施發改委牽頭、特許經營模式為主的PPP新機制,推動政府和社會資本合作規范發展、陽光運行,必將有利于遏制新增地方政府隱性債務,拓寬民間投資空間,提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平。

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