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            PPP項目中期評估重難點分析

            摘要:隨著眾多的PPP項目逐漸進入運營期,中期評估將成為PPP項目常態化的工作部署。由于目前國家相關部門并未對PPP項目中期評估工作的開展出臺專門的政策文件,本文根據筆者實踐經驗就PPP項目中期評估的重點、難點提出自己的意見和看法,希望能為PPP項目中期評估工作提供一些參考價值。

            一、PPP項目中期評估概述

            2020年3月,國務院發布了《關于印發<政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引>的通知》(財金〔2020〕13號文)(以下簡稱“財金〔2020〕13號文”),對PPP項目全生命周期績效管理提出了規范化的要求以及實操指導意見,PPP中期評估作為PPP項目全生命周期績效管理的重要組成部分,成為PPP項目執行階段常態化的工作部署。

            (一)PPP項目中期評估的目的

            2014年以來,PPP項目在我國經歷了快速發展階段以及調整階段。自2019年開始,隨著財金〔2019〕10號文、發改投資規〔2019〕1098號文以及財金〔2020〕13號等文件的陸續出臺,我國PPP項目現已進入規范有序發展階段。在此背景之下,隨著眾多PPP項目進入運營期,PPP項目中期評估也逐步成為項目合作雙方的常態化的工作部署。通過中期評估,能夠及時總結項目管理的經驗、發現項目運營管理中存在的問題、提升績效管理工作水平、提高預算資金的使用效益、加強財政支出的規范化管理,同時為項目后續高質量實施提供應用建議。

            1. 規范、提升項目公司運營管理水平

            中期評估重點是對項目公司進入執行階段的建設管理情況(第一次中期評估)、運營維護狀況、管理情況、財務狀況及項目效果等方面進行全方位的評估,通過評估結果的分析,及時發現項目公司運營管理中的優勢與不足,并對不足之處進行整改,有助于提升項目運營管理水平,向社會公眾提供優質的公共產品服務。

            2. 加強、完善政府對項目的全面監管

            PPP項目具有子項目眾多,建設規模大、投入資金多、建設周期長等特點,通過科學、系統、全面、有效的中期評估工作,政府可以全面掌握項目公司運營管理和政府監管情況及其存在的問題,充分了解項目在規劃落實、工程建設、資金安排、制度建設、安全管理、服務效率、服務質量、合司履約和績效評價等多方面實施情況。因此,通過中期評估,政府可以為下一步監管工作指明方向,明確對項目公司的監管方式、監管范圍以及監管力度,加強和完善對項目的全面監管,從而維護公共利益和促進公共事業的可持續發展。

            3. 優化、完善PPP項目合同體系

            PPP項目合同體系貫穿于項目的全生命周期,是項目公司經營管理的核心依據,是PPP項目中期評估的重點內容之一。通過對項目合同體系的完整性、合規性、適應性、合理性以及合同雙方履約情況的評估,可以進一步優化、完善PPP項目合同。首先,通過中期評估,可以及時發現PPP項目合同體系中的重大漏、缺陷并據此進行合同內容和條款的補充;其次,在現行政策下,結合項目實施情況,對于合同中存在的不適應、不合規的合同內容及條款可以進行及時的調整和變更;第三,對于合同雙方在履約過程中存在的違約行為,可以提出相應的整改意見,并督促合同雙方及時履行合同義務,避免違約行為的發生。

            (二)PPP項目中期評估的政策要求

            早在2014年國家發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》發改投資〔2014〕2724號文附件2《《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》中就提到了運營期政府監管的方式之一就是項目中期評估,此后,在關于規范PPP實施的系列文件中,均提到PPP項目中期評估的要求。2014年以來,PPP相關政策文件中關于項目中期評估的表述具體如下表所示:

            表1 PPP項目中期評估的政策文件要求

            image.png 

            image.png

            二、PPP項目中期評估重點內容

            從以上國家出臺的相關政策文件可以看出,PPP項目中期評估是十分必要的,但是關于如何開展中期評估、評估指標的設置以及評估內容目前并沒有出臺相應實施細則和文件,換言之,PPP中期評估在實操作中并沒有模板可供參考,而從目前各地已開展的中期評估情況來看,不同行業不同類型的PPP項目中期評估都各有側重,具有多樣化和個性化的特點。財金〔2020〕13號文將PPP項目績效目標大致分為預期產出、預期效果及項目管理三個角度,PPP中期評估還包括了對PPP項目合同以及對政府監督管理的評估,筆者將依據以上幾個維度對PPP項目中期評估的重點內容進行分析。

            (一)對項目產出的評估

            根據PPP項目生命周期,項目產出主要為建設期的基礎設施項目資產以及運營期的運維養護或提供的公共服務。因此,對項目產出的評估主要包括項目建設內容及規模的實現程度以及項目運營維護的評估,前者需要重點評估項目各項技術經濟指標的實現程度或偏離程度,后者則需要重點對項目提供公共服務的數量、質量、效率進行評估。

            (二)對項目效果的評估

            財金〔2020〕13號文對項目預期效果解釋為:指項目可能對經濟、社會、生態環境等帶來的影響情況,物有所值實現程度,可持續發展能力及各方滿意程度等。因此,PPP項目效果的重點評估涵蓋了項目實施后產生的經濟效益、社會效益、生態效益、各方滿意度以及物有所值實現程度等方面,必要時還可以對項目財政承受能力進行重新論證。

            (三)對項目管理的評估

            根據財金〔2020〕13號文,項目管理是指項目全生命周期內的預算、監督、組織、財務、制度、檔案、信息公開等管理情況。PPP項目中期評估項目管理包括對建設管理情況的評估和對項目公司企業管理情況評估,如建設程序的合規性、建設進度管理、工程質量管理、資金管理、成本控制以及安全管理等方面,還包括對項目公司的制度管理、財務管理、檔案管理等方面進行評估。

            (四)對PPP項目合同的評估

            PPP項目合同是確保合作雙方履行合同義務的重要依據,是PPP項目中期評估的核心內容之一,由于PPP合作期限長的特點,在項目執行期間,受到政策、法律及經濟環境等要素的影響,項目建設和運營情況極易發生變更,財金辦〔2019〕94號文就提出應重點分析項目合同的適應性和合理性;此外,評估期內還應重點分析PPP項目合同的完整性以及合同履約情況。

            (五)對政府監管的評估

            政府監管幾乎貫徹于PPP項目全生命周期,是政府履行職能的重要內容。對政府監管情況的評估將作為政府完善監管以及后續PPP項目管理工作的重要依據,其重點評估內容包括了政府監管體系、準入監管、建設監管、運營監管、績效監管以及信息公開等內容。

            三、PPP項目中期評估難點分析

            (一)評估內容龐雜,專業跨度大

            PPP項目本身所具有的復雜性決定了PPP項目中期評估內容的復雜性和專業性。從PPP項目全生命周期來看,中期評估范圍包括了建設期和運營期;而根據PPP項目綜合信息庫里對PPP項目階段的劃分,其范圍又可以分為項目準備階段、項目采購階段以及項目執行階段。中期評估的內容涵蓋了項目實施的各個階段及環節,如項目準備階段包括項目前期手續審批情況及完備性的評估;項目采購階段則涵蓋了采購流程合規性評估、PPP項目合同的法務評估;項目執行階段需要對項目的建設管理情況、運營期的項目維護情況進行分析。綜上來看,PPP中期評估涉及到工程、經濟、財務、法律、技術等多個專業,評估內容龐雜而專業性較強,在PPP項目評估小組組建過程中,也需要各個專業領域專家學者共同對項目實施情況進行評估和審核。

            (二)涉及參與主體較多,協調難度大

            PPP項目參與主體眾多,直接利益主體包括政府方(實施機構、行業主管部門、財務部門等)、金融機構、投資人、項目公司、承建主體、承包商、運營商以及使用者等。中期評估需要參與各方積極配合項目資料的收集以及完成對項目信息的訪談和調查,因此,在項目調研過程中,通常會存在組織難度大、溝通協調難度大、調研時間成本高的問題。此外,PPP項目所具有的公共物品屬性,也使得政府方所要求的公益性和私人社會資本的利益訴求存在沖突,由此也容易造成雙方對中期評估的結論引發爭議,甚至可能就某些問題僵持不下,導致中期評估難以正常進行,這時候,往往需要中介機構站在更加公正的角度對相關問題進行協調和溝通。

            (三)評估無標準,個性化需求多

            PPP模式自2014年在我國大力推廣以來,涉及到市政工程、交通運輸、生態環境保護等基礎設施和公共服務領域,涵蓋了城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等多個行業,而不同行業的技術標準和管理要求差異大,專業性強,這就導致PPP項目中期評估在實際操作過程中,個性化需求多,需要評估小組根據項目所屬行業特點設置相匹配的評估指標,以運營狀況的評估為例,經營性項目和純公益性項目,其對應的評估內容和財務指標就不盡相同,需要根據項目特點進行相應的調整和設計。

            總體來說,PPP項目中期評估是一項專業而復雜的工作,對于相關從業人員而言,需要不斷提高自己的專業能力,以公平、公正的原則對待評估過程中遇到的問題;對于政府方來說,需要做好組織協調,發揮領導作用;社會資本方和項目公司則應積極配合評估小組的調查和訪談工作,同時兼顧企業利益和社會利益,各方通力合作,才能將中期評估應有的作用發揮出來,并指導項目后續實施和穩定運營。

            四、結語

            目前,隨著PPP項目逐漸進入運營期,項目運作過程中存在的一些問題將逐步顯現,如項目建成過程的工期延誤、投資成本超支、項目總投資的核定、運營維護范圍的界定、股權轉讓、注冊資本減少、政府付費不及時以及項目公司銀行還款壓力等等,中期評估通過全面評估項目的建設、運營、管理等方面,對于改進項目實施過程中存在的問題、完善PPP項目合同、加強政府監管具有重要的現實意義。

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