摘要：生態環境領域推進EOD模式，是踐行“兩山”理念、加強生態環保投融資、推進生態產品價值實現、支撐深入打好污染防治攻堅戰和生態文明建設的重要探索，也是解決污染防治和生態保護資金短缺的有效途徑。本文主要對EOD模式的定義、內涵、政策沿革及發展現狀等進行梳理分析。

一、EOD模式的概述

（一）EOD模式的定義

生態環境導向的開發模式（Eco-environment-oriented Development），簡稱EOD模式，是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。

（二）EOD模式的內涵

1. EOD模式核心要義

生態環境部指出，EOD模式的核心要義在于“融合”、“一體化”、“反哺”�！叭诤稀�，即推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合，肥瘦搭配；“一體化”，即一個市場主體統籌實施，將生態環境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，建設運維一體化實施；“反哺”，即在項目邊界范圍內力爭實現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。

因此，EOD模式就是將公益性的生態環境治理項目與經營性的產業開發項目深度融合實施，通過產業開發的運營收益反哺項目生態環境治理投入，實現項目整體投入與產出關系的平衡，有效解決生態環保治理面臨的“缺錢”困境。

圖1-1 EOD模式運作邏輯

2. EOD收益反哺實現路徑

EOD模式通過三步實現收益反哺。第一步，重構生態網絡。通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值；第二步，提升城市環境。通過完善基礎設施、公共配套等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件；第三步，產業導入及人才引進。通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收。

總體而言，EOD模式通過環境治理和生態系統修復、城市基礎設施配套的建設促使該區域及周邊的土地升值，并為后續產業導入和人口流入提供良好的生態基底。一方面產業導入增加區域的就業崗位，實現居民收入和政府稅收的增長，另一方面依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區域經濟發展，最終實現生態建設、經濟發展、社會生活三者協調發展。

圖1-2 EOD模式收益反哺實現路徑

二、實施EOD模式的必要性與意義

當前，生態環境治理項目的實施面臨兩大問題。第一個問題在于，隨著污染防治攻堅戰持續深入，對生態環境治理的資金需求越來越大，但缺乏資金來源，總體投入不足。一方面，生態環境治理項目具有較強的公益性特征，大部分項目以政府投資為主，財政支出壓力大；另一方面，生態環境治理項目缺乏有效的融資渠道。第二個問題在于，傳統的生態環境治理項目收入來源有限，具有明顯的外部經濟性，治理效益難以內部化，生態環境治理與產業開發割裂，環境效益難以轉化為經濟收益。

基于以上困境，EOD模式通過將高回報的產業項目與低回報的生態項目打包建設和運營，從而將生態環境治理的外部性轉變為內部性，實現生態治理的商業化運作。同時，產業導入和人口流入實現土地溢價、稅收增長，帶動了區域經濟發展，提高了區域的競爭力，真正體現了“綠水青山就是金山銀山”的頂層設計。

此外，EOD模式也是生態產品價值實現的有效路徑。通過改善生態環境質量,提升產品品質，推動生態優勢轉化為產業優勢，實現產業增值溢價，拓展了生態產品價值實現方式。

三、EOD模式政策演變

（一）EOD模式發展脈絡

EOD項目由國家層面大力倡導，并組織引導實施。從環規財〔2018〕86號文，首次提出探索開展EOD模式至今，EOD模式政策發展已經經歷三個階段。

階段一：EOD模式政策引導階段

2018年8月，生態環境部發布了《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號），首次提出“探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮發展，在不同領域打造標桿示范項目”，推進環境治理模式創新，推動生態價值實現。

階段二：EOD項目試點摸索階段

2020年9月，《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號）對EOD模式進行定義，并對試點內容、申報條件、實施程序等做出了規定。文件指出“EOD模式是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式�！�

生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行于2020年9月和2021年10月先后兩次向各地征集生態環境導向的開發模式備選項目。隨后，2021年4月、2022年4月，生態環境部同意開展第一批36個項目試點和第二批58個項目試點，積極探索生態環境治理與資源、產業開發一體化實施經驗模式，不斷提升環保產業可持續發展能力，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化。

階段三：EOD項目入庫支持階段

2022年3月，生態環境部辦公廳印發了《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知》（環辦科財〔2022〕6號），明確了入庫項目范圍和申報條件等，按照“成熟一個，申報一個”的原則，由縣級及以上生態環境部門通過生態環保金融支持項目管理系統線上申報。

（二）國家層面EOD模式相關政策文件梳理

表1-1 EOD模式國家政策文件梳理

（三）地方層面EOD模式相關政策梳理

2021年以來，地方層面也紛紛出臺相關政策支持EOD模式的發展，江蘇、山東、福建、安徽等省份還建立了EOD模式的地方項目庫。

表1-2 EOD模式地方政策文件梳理

四、EOD模式發展現狀

環辦科財函〔2020〕489號文開啟了EOD模式的試點工作，2020年和2021年共征集批準了兩批94個試點項目。對公開試點項目進行分析可以看出：（1）從地區分布來看，27個省市申報了EOD試點項目，其中，華東地區試點項目數量最多，涉及27個項目，占比28.72%；西北地區涉及16個項目，占比17.02%；西南地區涉及13個項目，占比13.83%。

（2）從開發內容來看，目前EOD試點項目的環境治理內容在生態保護修復、水生態環境保護、農業農村污染治理、固廢處理及資源綜合利用和土壤污染防治等方面均有分布，其中以生態保護修復和水生態環境保護居多，合計占比79.79%。關聯產業方向集中在旅游產業和現代農業，分別占比41.5%和 37.2%。

（3）從落地情況來看，大多數EOD試點項目的承建單位都是央企或者地方國企，據不完全統計，涉及央企16家（中交集團、中建一局、中化學、中電建、葛洲壩集團、中鐵建等）、地方國企30家，合計46家，占已開工建設項目總數的73.01%。

縱觀前兩批EOD試點，現階段EOD項目存在的主要問題有：一方面，項目應用領域趨同，第一、二批試點中，生態保護修復和水生態環境保護占了較大的比重，前期試點實踐為EOD實施路徑的探索積累了經驗，但部分項目為了更好地融資，往往傾向于簡單復制現有試點項目，造成項目的趨同；另一方面，部分項目濫用EOD理念，隨意搭配生態治理和產業項目，僅以資金平衡衡量項目可行性，沒有充分考慮生態環境和產業的融合，導致項目融合關系不明。除此之外，存在一定比例的試點項目在融資階段因申報方案與實際內容脫節或對投融資可行性缺乏準確分析等問題而止步不前。