摘要：

十四五規劃下，國資國企改革逐步深入，盤活存量資產資源，整合區域金融資產，設立地方金控平臺，優化國有金融資本布局成為了地方政府首要的任務之一。然而，金控平臺新規的出臺同時也給地方政府帶來了新的壓力，強監管和高標準的環境下，尚未構建金控平臺或正在謀劃的地方政府出路何在？

一、引言

經濟結構轉型升級、金融監管體制改革創新以及國企混改共同推動了地方金控平臺的產生和發展。隨著金融行業監管政策的陸續出臺和逐步完善，部分地方現存金控平臺將面臨調整，構建金控平臺的條件也發生了變化。2020年11月1日，《金融控股公司監督管理試行辦法》（以下簡稱《金控辦法》）正式施行，與《關于實施金融控股公司準入管理的決定》（以下簡稱《準入決定》）一起，兩項新規的實施目的是防范系統性金融風險，一方面促進了各類金融機構的有序競爭和良性發展，另一方面也給地方金控平臺的構建帶來了新的思考。

二、地方金控平臺的構建現狀

從概念上說，作為金融控股公司主要類型之一，地方金控平臺是由地方政府主導，以“地方財政+金融資本”為依托，以行政力量為手段，對分散的地方金融資源進行整合，吸引各類金融要素資源區域化聚集而形成的國資平臺公司。2021年8月，中國人民銀行受理了北京金融控股集團有限公司關于設立金融控股公司的行政許可申請，地方金控平臺正式進入了持牌經營的新階段。

據統計，截至2022年初，全國共有地方金融控股平臺共計1000多家。目前，除河北、青海、寧夏、西藏及港澳臺地區外，國內省屬金控平臺已基本完成布局，市、縣級金控平合尚處于整合和設立初期。從牌照資源來看，省級金控平臺的牌照資源整體優于市區級金控平臺，部分國資國企改革進度較快的省份甚至擁有多家地方金控平臺，如山東省的山東省魯信投資控股集團有限公司、山東省財金投資集團有限公司，廣東省的廣東粵財投資控股有限公司、廣東省粵科金融集團有限公司。

根據《金控辦法》要求，設立金融控股公司需要控股兩個以上的持牌金融機構，并在資產規模、股東資質、并表管理、資本充足等方面有更加嚴格的要求。目前，僅有少數的省級地方金控平臺，如北京金控、浙江金控、山西金控、湖南財信等滿足基本的設立要求。大多數地方金控平臺由于存在缺乏實控牌照、資產規模偏小、非金融業務占比較大等因素，短期內難以申請金融控股公司牌照，處于無牌運營的狀態。根據《金控辦法》，未取得金融控股公司設立許可的，不得從事辦法所規定的金融控股公司業務，不得在名稱中使用“金融控股”“金融集團”等字樣。因此，現存的地方金控平臺面臨著較大的重組轉型壓力，而待成立的地方金控平臺則面臨著較大的構建難度。

然而，諸多市、縣級區域尚未構建或正在構建地方金控平臺。當下，十四五規劃緊密開展，國資國企改革逐漸深入，國有資本投資、運營公司試點逐漸下沉，區、縣級政府逐漸開始進行地方性資產資源盤點，金融資產的整合重組自然納入了進程。與此同時，國家對金融行業始終保持強監管的狀態，從湖南省取消華菱鋼鐵打造省級金控平臺的資產重組計劃等事件就可以看出，國家始終維持金融資源整合的單一性和直接監管性。面對新出臺辦法的限制與強監管的環境，如何在新規下構建金控平臺成為了地方政府需要思考的主要問題。

三、地方金控平臺的構建路徑

大道至簡�？v觀以往的平臺構建案例，根據地方金融發展成熟度、區域內金融資源數量、集中度與整合難度的差異，地方政府構建金控平臺的路徑大致可以分為兩條：一是先整合區域內金融資源再設立金控平臺，二是先設立金控平臺雛形，再慢慢整合區域內的金融資源。

（一）先整合再設立

這種方式主要適用于區域金融發展成熟、金融資源豐富、金融實力雄厚或者區域內金融資源整合較為容易的地區，地方政府先整合區域內的金融資源快速獲取牌照，然后設立金控集團，對區域內金融資源進行統籌管理。

地區金融資源整合的形式一般有股權置換、股權劃轉等，如上海國際集團有限公司（以下簡稱“上海國際集團”）即通過股權劃轉形式組建。2000年4月，上海市政府將上海投資信托、萬國證券等區域內多類金融及實業資產、資源進行整合，設立上海國際集團，旗下含信托、證券、投管、實業、招標、房產、進出口、華東、通達、資產經營等多個子公司。2007年，上海市政府和市國資委積極籌建，將上海國際集團劃轉至上海國資委旗下，該集團原控股股東上海市財政局（持52.91%）和上海國資公司（持47.09％）持有的集團股權全部劃轉至上海市國資委。隨后，上海市國資委將國際集團和國盛投資公司的同類業務進行合并，形成以上海國際集團對上海市金融資源統籌控制的金控平臺格局。其后，上海國際集團通過國資國企改革向國有資本投資運營平臺轉型，先進行公開征集方式剝離資產，后戰略轉型打造現代化管理體系，構建上海國際——浦發銀行、國泰君安、中國太保為主的銀行、證券、保險三大金控平臺體系。

上海國際案例的成功，一方面基于上海地區金融發展之成熟，金融資源之豐富，在整合過程上存在一定程度上的易；另一方面，上海投資信托、萬國證券等金融及實業資產存在關聯性，且在結構上存在密集性，因此先整合后設立的形式存在較高的優先級。

以此為鑒，地方政府應當綜合考慮當地金融資源的情況，如果符合先整合后設立的條件，可以先將符合條件的金融資源整合起來快速獲取金融牌照，然后獲取設立金控平臺的行政許可，建立金控平臺之后，再對區域內其他較難整合的金融資源分步驟有批次的進行整理。

（二）先設立再整合

先設立再整合的方式主要適用于區域金融發展相對不成熟、金融資源較少、金融實力薄弱或者區域內金融資源整合較為困難的地區，地方政府先設立金控平臺雛形，再通過持續增資、并購向多元金融領域延伸。

根據以往案例，地區政府先設立金控平臺的形式一般分為直接設立與改制重組。

1.直接設立

直接設立形式通常為地方城投公司主動發起設立金控平臺雛形，再將其他設立的金融子公司、參股或控股的金融企業劃轉至金控平臺下進行管理。

以青島城投金融控股集團有限公司（以下簡稱“青島城投金控”）為例，青島城投金控是青島市的地方金控平臺，也是青島城投集團的金融子公司。青島城投成立于2008年，是市政府直屬國有大型投資集團。2014年12月，青島城投金控成立，初始注冊資本5億元。2015年11月，青島城投集團將持有的青島城鄉社區建設融資擔保有限公司100%股權、青島城鄉建設小額貸款有限公司68%股權和青島城鄉建設融資租賃有限公司51%股權以股權增資的方式劃轉至城投金控，同時以貨幣形式增資6.13億元，青島城投金控的注冊資本變更為25億元。目前，青島城投金控擁有小額貸款、擔保、融資租賃三大業務，同時積極開拓委托貸款、基金管理和資產管理等金融業務，不斷完善類金融產業鏈。

從當下環境來看，直接設立的條件比較苛刻，適用于地方政府或城投公司下已存在部分金融資源且滿足直接設立條件的情況。該情況下，地方政府可直接將現有金融資源劃轉設立金控平臺，申請行政許可牌照，再對區域內其他資源進行整合。而從諸多省級金控平臺的設立案例來看，都很少有滿足直接設立的條件。因此，直接設立的情況不適合國內大多數地區。

2.改制重組

改制重組形式通常為將兩家或兩家以上國有機構合并形成金控平臺雛形，且合并中至少有一方是金融機構。在后續運營過程中，再通過持續增資、并購等方式獲取更多金融資源及牌照，逐步向多元金融業務領域延伸，形成具備綜合性金融服務能力的金控平臺。多數省級金控平臺即通過此方式建立了地方金控平臺，如廣東省的廣州金融控股集團有限公司、湖北省的武漢金融控股（集團）有限公司、浙江省的杭州市金融投資集團有限公司（以下簡稱“杭州金投”）。 

以杭州金投為例，該金控平臺集團公司成立于2012年2月，由杭州市投資控股有限公司和杭州市財開投資集團公司合并組建。杭州市投資控股有限公司是杭州市政府直屬的國有獨資企業，由杭州市人民政府于1997年出資組建，是一家綜合性資產經營公司；杭州市財開投資集團公司則是杭州市財政于1993年投資設立的一家市場化運作的國有投資公司。兩家公司合并后組建成為杭州金投集團，其中杭州市政府和浙江省財務開發公司分別占股90%和10%。成立后，杭州金投陸續擴充金融子產業，先后設立杭州金投資本管理有限公司（城鎮金融服務平臺）、杭州金投融資租賃有限公司（金融租賃）、杭州金投產業基金管理有限公司（基金）、杭金商業保理（上海）有限公司（金融保理）、杭州錦智資產管理有限公司（資管）、杭州金投保險經紀有限公司（保險）、杭州市中小企業融資擔保有限公司（擔保）等公司，擁有多項金融經營牌照。

此種情況適合國內多數地區，新規下，地方政府可通過改制重組設立金控平臺的雛形，后通過不斷整合和發展區域內金融資源。待滿足條件后，再申請行政許可。

四、小結

金控辦法的出臺，與準入決定一同構建起地方金控平臺設立、轉型及升級的行動準則。在十四五規劃緊鑼密鼓的籌劃下，地方政府應當妥善根據當地金融發展的成熟度、區域內金融資源數量、集中度與整合難度，分情況構建地方金控平臺。對于金融發展不成熟或資源集中便于整合的地區，應當先整合區域內金融資源，視設立條件滿足情況構建金控平臺或平臺雛形，后統籌發展區域資源來獲取正式行政許可；對金融發展成熟或資源分散整合困難的地區，可視情況直接設立或改制重組設立金控平臺的雛形，再逐步對域內金融資源進行整合，滿足條件后申請行政許可，正式變更為地方金控平臺。