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            首頁 >> 睿立方觀點 >>原創觀點 >> 城投視角下,基礎設施公募REITs政策梳理與核心關注點解析
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            城投視角下,基礎設施公募REITs政策梳理與核心關注點解析

            文/朱多策

            摘要:本文以基礎設施公募REITs的政策文件為理論基礎,并結合實踐,從城投視角對基礎設施公募REITs在準備、設立、發行等過程中應重點關注的問題進行了解析,旨在幫助地方政府和城投類企業加深對基礎設施公募REITs的理解,并更好地指導實踐。

            一、引言

            我國關于公募REITs的探索始于2008年12月國務院在《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》中提出的“開展房地產信托投資基金試點,拓寬房地產企業融資渠道”。但在公募REITs問世之前,國內不動產進行REITs運作有兩個渠道,即境外REITs上市和境內發行類REITs。從2019年上半年開始,證監會等相關部委都在積極推進公募REITs發展進程,研究推進在雄安新區、粵港澳大灣區、海南自貿區等國家重點支持區域開展基礎設施等領域的公募REITs創新試點,關于在基礎設施領域開展公募REITs的政策探討也逐漸進入實質性階段。2020年4月30日,中國證監會、國家發改委聯合發布的《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》(證監發〔2020〕40 號)(以下簡稱《試點通知》)文件開啟了我國公募REITs的新篇章。

            城投類企業主業涉及基礎設施各個領域,在首批上市的9只公募REITs中,就有2只產品的發行人(原始權益人)為城投公司(浙江交投下屬高速公路子公司和廣州交投)。隨著監管政策趨嚴,在地方政府化解隱性債務的壓力之下,城投類企業正面融資困境。然而,城投公司與基礎設施公募REITs的底層資產天然契合,隨著基礎設施資產從“增量時代”步入“存量時代”,城投公司需改變發展思路,借助公募REITs這一創新融資工具,有效盤活存量資產、化解債務,實現“投、融、建、管、營"一體化良性循環,并轉型成為真正意義上的基礎設施市場化專業運營主體。

            二、公募REITs政策梳理

            《試點通知》為我國公募REITs正式拉開了序幕,并在聚焦區域、行業、項目以及融資用途等方面明確了基本原則和要求。為有效盤活存量資產,形成存量資產和新增投資的良性循環,我國在基礎設施領域公募REITs業務不斷探索和創新。下表對《試點通知》發布后的我國基礎設施公募REITs的政策文件及核心規定進行了梳理和總結。

            表1 基礎設施公募REITs政策梳理

            發布時間

            政策文件

            核心規定

            2020年7月31日

            《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》(發改辦投資〔2020〕586 號)

            在《試點通知》的基礎上進一步細化了試點項目的地區、行業范圍和基本條件,并對試點項目申請材料、申報程序、合規性審查等方面提出了明確要求,其中行業范圍包括倉儲物流、交通、生態環保、市政設施、信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施和產業園區8大行業;酒店、商場、寫字樓、公寓、住宅等房地產項目不屬于試點范圍;項目基本條件應滿足項目設施權屬清晰、項目運營時間不低于3年和現金流持續穩定且來源合理分散等要求。

            2020年8月6日

            《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》(中國證券監督管理委員會公告〔2020〕54 號)

            對基礎設施公募REITs設立和運作進行了頂層設計,確定基礎設施REITs是以資產支持證券和項目公司為載體的封閉式基金,并在參與方資質和從業人員要求、基金份額發售以及信息披露要求等方面做了制度安排。

            2021年1月29日~

            《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)業務辦法(試行)》以及審核、發售等業務規則適用指引、《深圳證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金業務辦法(試行)》以及相關業務指南

            明確了基礎設施REITs采用“公募基金+基礎設施資產支持證券(ABS)”方式。

            2021年1月13日

            《關于建立全國基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目庫的通知》(發改辦投資〔2021〕35 號)

            設立全國基礎設施REITs試點項目庫,試點項目庫按照項目開展進度分為意向項目、儲備項目和存續項目,試點項目應從儲備庫中統一選取。

            2021年7月2日

            《國家發展改革委關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》(發改投資〔2021〕958 號)

            將試點區域擴大至全國各地區,試點行業范圍增加了能源基礎設施、停車場項目市政基礎設施、直轄市及人口凈流入大城市的保障性租賃住房、自然文化遺產、國家5A級旅游景區等具有較好收益的旅游基礎設施;對已能夠實現長期穩定收益的項目,可適當降低運營年限3年的要求。

            2021年3月11日

            十三屆全國人大四次會議表決通過了《關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的決議》

            要推動基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)健康發展,有效盤活存量資產,形成存量資產和新增投資的良性循環,發展基礎設施公募REITs已經被提升到國家的戰略層面。

            2021年12月29日

            《關于加快推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)有關工作的通知》(發改辦投資〔2021〕1048號)

            積極推進項目入庫,強調做到項目“愿入盡入、應入盡入”,不得以任何理由拒絕入庫。

            2022年1月28日

            《上海證券交易所基金自律監管規則適用指引第3號——基金通平臺份額轉讓》、《深圳證券交易所證券投資基金業務指引第3號——基金通平臺份額轉讓》

            為有需求的場外公募REITs投資者提供補充推出渠道。

            2022年1月29日

            《關于基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點稅收政策的公告》(財政部〔2022〕3號

            首份REITs試點稅收政策。明確REITs設立前,劃轉基礎設施資產不征企業所得稅;REITs設立階段,可遞延企業所得稅;運營、分配等環節涉及的稅收,按現行稅收法律法規的規定執行。

            2022年5月25日

            《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》(國辦發〔2022〕19號)

            進一步提高推薦、審核效率,鼓勵更多符合條件的基礎設施REITs項目發行上市;提高在產業鏈供應鏈穩定、強化民生保障等方面具有重要作用的項目在運營年限、收益集中度等要求的靈活性;建立健全擴募機制,探索建立多層次基礎設施REITs市場;研究推進REITs相關立法工作;落實落細支持基礎設施REITs有關稅收政策。

            2022年5月27日

            中國證監會 國家發展改革委《關于規范做好保障性租賃住房試點發行基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)有關工作的通知》

            全面推動保障性租賃住房REITs業務規范有序開展,嚴格落實房地產市場調控政策,在發起主體、回收資金用途等方面構建了有效的隔離機制,壓實參與機構責任,切實防范REITs回收資金違規流入商品住宅和商業地產開發領域,重申保障性租賃住房公募REITs的閉環模式;鼓勵權屬清晰、運營模式成熟、具有可持續市場化收益的保障性租賃住房發行REITs,推動試點項目盡快落地。

            2022年7月14日

            《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)新購入項目申報推薦有關工作的通知》(發改辦投資〔2022〕617號)

            充分運用新購入項目機制推動基礎設施REITs健康發展;合理簡化新購入項目申報要求;完善新購入項目申報推薦程序;切實保障新購入項目質量;引導回收資金用于新項目建設。


            三、公募REITs核心關注點解析

            (一)公募REITs的基本架構和特征

            目前,監管政策明確了基礎設施公募REITs采用“公募基金+基礎設施資產支持證券(ABS)”方式,包括三層結構,第一層是公募基金,第二次是資產支持專項計劃,第三層是項目公司,即公募基金將從投資者募集的資金用于購買資產支持專項計劃的全部份額,資產支持專項計劃持有項目公司(有的項目在設立過渡階段會在資產支持專項計劃和項目公司中間設置一層特殊目的公司(SPV),但最后會通過反向吸收合并方式被下層項目公司吸收合并掉)100%股權,并通過項目公司取得基礎設施項目全部所有權或經營權利;A設施公募REITs采用封閉式運作,基金份額的發售包括戰略配售、網下詢價并定價、網下配售、公眾投資者認購等,基礎設施項目原始權益人或其同一控制下的關聯方參與基金份額戰略配售的比例合計不得低于基金份額發售總量的20%,基金完成資金募集后,應當按照約定將80%以上基金資產用于投資基礎設施資產支持證券的全部份額。公募REITs實行強制分紅,收益分配比例不低于合并后基金年度可供分配金額的90%。

            此外,由于基礎設施公募REITs的基本交易結構是在較為成熟的資產支持證券業務基礎上架設一層基礎設施公募基金,因此,在下層的資產支持證券結構中存在關聯債資比(比例一般為2:1),即資產支持專項計劃對于項目公司或SPV公司除了進行股權投資外,還會通股東借款的方式進行債權投資,以實現一定的稅務籌劃目的。

            (二)公募REITs的準入條件

            對于城投類企業,公募REITs的準入主要關注原始權益人和基礎設施項目的準入條件,結合《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)規則適用指引第1號——審核關注事項(試行)》的通知(上證發〔2021〕10號)和《公開募集基礎設施證券投資基金盡職調查工作指引(試行)》等相關文件要求,原始權益人(如城投公司)的準入條件主要包括:(1)依法設立并合法存續(項目公司的設立程序、工商注冊登記等合法、真實);(2)要享有基礎設施項目完全所有權或者經營權利,資產權屬不存在重大經濟或法律糾紛,對基礎設施項目的轉讓獲得了合法有效的授權(需出資人或政府授權、批準);(3)信用穩健,內部控制制度健全,具有持續經營能力(盈利和現金流持續、穩定);(4)最近3年(未滿3年的自成立之日起)不存在重大違法違規記錄,不存在因嚴重違法失信行為被有權部門認定為失信被執行人、失信生產經營單位或者其他失信單位并被暫;蛘呦拗七M行融資的情形;基礎設施項目包括項目公司和基礎設施資產,其中項目公司至少應滿足:(1)依法設立并合法存續(與原始權益人要求相同);(2)財務會計制度和財務管理制度規范(設立財務會計部門或具備財務人員團隊、建立獨立的會計核算體系,具備規范的財務管理制度等);(3)合法持有基礎設施項目相關資產(具備完整、合法的財產權屬憑證并實際占有,特許經營權等權利的期限有效);基礎設施資產至少應滿足:(1)權屬清晰,資產范圍明確,并依照規定完成了相應的權屬登記;(2)不存在抵押、質押等權利限制;(3)資產已通過竣工驗收,且各項報建手續齊全;(4)項目運營時間不低于3年(不滿3年的自開始運營起)和現金流持續穩定且來源合理分散;(5)近3年總體保持盈利或經營性凈現金流為正。(對于不同類型的項目有項目運營情況方面的特殊規定)

            此外,基礎設施項目采用PPP(含特許經營)模式的,在上述條件基礎上,還應符合相關法律法規和政策規定,且收入來源以使用者付費為主。

            (三)公募REITs的資產交易

            基礎設施公募REITs要求原始權益人需將所持有項目公司或SPV公司的股權轉讓給專項計劃(部分項目會事先進行資產重組,如資產剝離、減資等)。對于城投類企業來說,在上述交易過程中會涉及轉讓限制和國有資產交易兩個關鍵問題。在轉讓限制方面,部分城投類企業由于在建設、運營環節的必要手續的缺失導致存在資產權屬不清、范圍不明確,土地使用權存在轉讓限制,或者無法形成持續、穩定的現金流等問題,此類問題需地方政府及相關部門通過出具書面證明或批復方式予以協調解決。在國有資產交易方面,根據《企業國有資產交易監督管理辦法》(國資委 財政部令第32號)(以下簡稱《32號令》)和《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》(國資發產權規〔2022〕39號)(以下簡稱《39號文》)要求,企業進行國有資產交易時需“在依法設立的產權交易機構中公開進行”,符合特定情形的,可以采取非公開協議轉讓方式!32號令》規定,同一國家出資企業及其各級控股企業或實際控制企業之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的,經該國家出資企業審議決策,可以采取非公開協議轉讓方式;《39號文》則對涉及政府或國有資產監督管理機構主導推動國有資產布局優化和調整,以及專業化重組等重大事項,增加了不同國家出資企業及其控股企業之間非公開協議轉讓的適用情況。從已發行上市的公募REITs案例來看,不少地區國資監管機構均出具文件表示由于公募REITs項目所涉國有資產按照相關監管制度要求,通過公開詢價方式進行等價有償的規范交易,無需另行履行(或豁免)國有資產交易程序。

            (四)配套稅收優惠——稅收安排

            基礎設施公募REITs主要涉及資產重組、基金設立、產權持有、項目運營、退出(二級市場交易轉讓)等多個環節,涉稅問題也一直是產品方案設計的關注點。在基礎設施REITs設立前和設立階段,2022年1月29日,財政部、稅務總局發布的《關于基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點稅收政策的公告》(財政部〔2022〕3號)(以下簡稱《公告》),在企業所得稅層面在基礎設施REITs設立前原始權益人向項目公司劃轉基礎設施資產和設立階段原始權益人向基礎設施REITs轉讓項目公司股權分別給予了“不征”和“遞延”的稅收優惠,且規定允許《公告》的稅收優惠政策向前追溯適用至已經成立的基礎設施REITs。雖然《公告》對企業所得稅方面推出了稅收優惠政策,但對于股權轉讓環節涉及的增值稅、土地增值稅等,從現行政策來看,仍需正常繳納,后續是否推出優惠政策,暫不明朗。對于存在反向吸收合并的情況,適用財稅〔2009〕59號文件中關于吸收合并特殊性稅務處理規定,即項目公司吸收母公司(SPV公司)取得的資產(含持有的項目公司股權)和負債,以母公司原有計稅基礎確定,母公司的投資人(專項計劃)取得的項目公司股權,以其原持有的被合并企業(SPV公司)的計稅基礎確定,通過吸收合并取得的項目公司自身股權作庫存股的注銷處理(投資成本的回收處理)。此外,《公告》還提出對基礎設施REITs運營、分配等環節涉及的稅收,按現行稅收法律法規的規定執行,該階段主要涉及專項計劃取得的利息收入。

            四、結語

            隨著基礎設施公募REITs的政策逐步完善、市場不斷擴容,城投類企業應深化對基礎設施公募REITs的產品及市場的了解,積極進行資產重組和產業布局,規范建設項目手續,優化資產條件,迎接基礎設施公募REITs帶來的機遇和挑戰,實現華麗轉身和高質量發展。

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