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            縣域水務一體化面臨的主要問題及對策分析——以H縣水務集團組建為例

            文/曾玲

            摘要:水務一體化包括了水務管理體制及運營體制的一體化,是近年來我國各地政府水務發展的主要目標。本文結合當前我國水務一體化發展概況,以某縣水務集團組建為例,就縣域水務一體化發展可能存在的問題進行了分析,并提出解決思路。

            一、 引言

            水務一體化的核心在于實現水行政管理的一體化,我國水務管理體制改革經歷了由多頭管理向水行業主管部門統一管理的發展歷程。2002年新修訂的《水法》,確立我國對水資源實行流域管理與行政管理相結合的體制,彌補了1988年頒布實施的《水法》中對水資源管理與用水管理的缺陷,打破了我國長期以來水務多頭管理的局面,實現了水資源統一管理。2002年5月,水利部在呼和浩特市支持召開了“水務管理體制改革研討會”,初步明確了水務管理體制改革的基本方向和路徑,即建立城鄉涉水事務一體化的管理體制。同年,為實現深圳市供排水一體化經營,深圳市人民政府發布了《關于組建深圳市水務(集團)有限公司有關問題的通知》,深圳水務集團成立,我國水務一體化進入了新的發展歷程。此后,各地政府積極推進水務集團組建,深入水務一體化改革。

            二、 水務一體化發展概況

            (一) 政策推動水務一體化發展

            自2005年以來,國家相繼出臺文件,為水務一體化管理提供了相關政策依據及方向指引!渡罨畡展芾眢w制改革指導意見》水資源司200549號)、《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發20111號)以及《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發20123號)都提出了完善水資源管理體制的內容,其中明確了“水務管理體制的核心是在行政區域內水資源統一管理的前提下實現涉水行政事務統一管理”、“進一步完善流域管理和行政區域相結合的水資源管理體制,切實加強流域水資源統一規劃、統一管理和統一調度”等內容,為我國水務行政管理體制改革確定了政策依據,此后,全國各地紛紛成立水務局,確立水務統管的行政管理體制。

            2015年,發改委發布了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經〔2015〕488號),其中提出了鼓勵統籌城鄉供水,實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設運營。鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。其中BOT、PPP等投資模式的運用推廣,為社會資本參與水務投資建設提供了有效途徑,同時也為我國水務一體化發展提供了社會力量。

            2020年以來,隨著《國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》、中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》、中共中央國務院關于《深入打好污染防治攻堅戰的意見》、發改委、水利部《“十四五”水安全保障規劃》等相關文件的陸續出臺,在現代農業農村發展及環境治理領域,國家對水務一體化相關內容作出了新的指導性意見:“有條件的地區推進城鄉一體化,到2025年農村自來水普及率達到88%,完善農村水價水費形成機制和工程長效運營機制”、“持續推動城鎮污水處理提質增效,完善再生水、集蓄雨水等非常規水源利用系統,推進城鎮污水管網全覆蓋,建立污水處理系統運營管理長效機制”等。在國家政策的大力推動下,我國水務一體化的發展已日漸成熟及完善。

            (二) 水務一體化進程按下“加快鍵”

            近年來,伴隨著我國城鎮化的快速發展以及國家政策的大力推動,我國水務行業呈現高速發展的態勢。根據國家統計局公布數據,2012-2020年我國水生產和供應行業的規模以上企業數量呈現逐年增長的態勢,由2012年內的1166家增長至2020年的2459家。2014年至2017年間,PPP的大力推廣,大量社會資本進入水務行業,為水務行業整合發展提供了社會投資力量,促進我國水務行業快速發展。在水利基礎設施領域,2020年,水利建設完成投資8181.7億元,較上年增長21.9%,新增規模以上水利工程供水能力104.8億元立方米。在政策、資本以及水利投資建設的共同推動下,我國水務一體化進程按下“加快鍵”。

            (三) 水務一體化發展呈現區域不平衡

            水務一體化的改革在我國自1993年深圳水務局成立至今已有近30年的歷程,我國重要的大中城市水務一體化發展也基本成熟,包括深圳、上海以及經濟發展較好的部分省市。由于我國水務一體化采取的是自下而上的過程,因此不同省份、不同市縣水務一體化發展程度差異較大。受制于經濟發展水平、管理體制復雜、資產質量不高、運營管理能力較弱等因素,大部分縣域水務一體化,尤其是以農業和農村經濟為主的縣級行政區域,其發展進程明顯低于地市級城市及部分發達地區縣級區域。

            三、 縣域水務一體化案例分析:以H縣水務集團組建

            (一) 案例概況

            該縣水務改革起步于2009年,經過十來年的不斷完善與發展,目前全縣總供水能力達到21.6萬噸/日,覆蓋人口101.62萬人。其中,縣供排水公司成立于2010年,主要承擔城區生產生活用水,并負責供排水管網安裝維護和縣城規劃區內污水截留集中處理達標排放、污水處理和污泥處置等工作。鄉鎮供水則處于相對分散的狀態,多以私營水廠為主,管理較為混亂。在污水處理領域,2009年通過特許經營方式引入某知名水務集團負責城區污水處理。2014年PPP在全國范圍內快速推廣,縣政府通過PPP形式先后完成鄉鎮污水處理項目、經濟開發區污水處理廠項目的PPP項目合同簽訂,并成立項目公司,逐步實現全縣污水處理的全覆蓋。

            近年來,為響應國家和省市關于水環境綜合整治的要求,縣供排水公司還承擔了河道整治和黑臭水綜合治理任務。為推動縣水務一體化,解決縣水管理過程中存在的一些問題,同時加快縣國資國企改革,盤活存量資產,縣委、縣政府擬組建水務集團。

            (二) 面臨的主要問題

            目前,該縣水務一體化主要面臨著以下幾個突出問題:

            1. 水務管理體制改革相對滯后,多龍治水的管理局面仍然存在

            在各地水務一體化的成功案例中,重視水務管理體制改革是水務一體化成功的關鍵因素。相較于一些大中型城市,縣域水務管理體制改革通常起步較晚,改革程度不高,“城鄉分割、多龍治水”的局面依然存在。首先,該縣兩家主要的供水公司分別下屬住建局和水利局,且分別負責城區供水和鄉鎮供水,存在“城鄉分割”、“部門分割”的局面。其次,農村安全飲水實行屬地負責制,縣安飲辦主要負責監督和業務指導,安飲辦在水利局設辦公室,但是在實際執行過程中,存在農村供水監管缺乏的局面,導致部分鄉鎮用水安全無法保障。最后,由于缺乏的統一的資產資源管理,統一規劃及統一監管,當地存在國有資產資源流失、城鄉供水不平衡、農村用水問題突出及水務行業監管不力等問題。

            2. 國有水務企業經營效率低下,經營管理不善

            因水務行業的區域經營壟斷性以及無法完全市場化的行業特征,目前該縣水務企業以國有經營為主,一方面,有利于縣政府集中力量完成水務一體化和水利投資建設,但是另一方面,受到改制前計劃經濟體制的影響,國有水務企業市場化改革進程緩慢,管理模式和運營機制較為落后。在內部管理上,該縣供排水公司缺乏有效激勵機制,公司人員結構不合理、中高級專業技術人員較為缺乏,導致公司運營效率不高,經營管理不善。公司在運營過程中,供水市場已基本飽和,而生產成本卻居高不下,企業經營壓力很大,公司市場化經營還不充分的條件下,供排水公司還承擔著縣河道整治和黑臭水綜合治理任務等公益性項目,公益性和經營性內容相互交叉,不利于公司專業化服務提升。

            3. 城鄉供水一體化實施難點較多

            在供水領域,目前該縣已基本實現全縣供水的全覆蓋,但是由于各種原因,農村供水仍然存在許多問題,1、因水資源分布不平衡,且隨著農村用水需求增長,農村供水不能完全保障。2、農村私營小水廠眾多,且監管不到位,供水水質存在不達標的情況。3、農村管網設施維修不足。4、因人口流出等問題,農村水費收繳難。目前,該縣通過加強監管、專業指導等,農村供水問題有所改善,但是由于部門管理關系沒有完全理順,以及農村本身情況較為復雜等因素,農村供水問題任重而道遠。

            目前,在國家政策的持續推動下,城鄉供水一體化逐漸被提上了日程,但是限于縣域農村人口的凈流出的現狀,以及基礎設施建設資金投入不足的現實問題,縣域城鄉供水一體化的要實現“同水質、同水價、同服務”的基本要求,困難多,實施難。

            4. 水務資金投入明顯不足,融資方式單一

            水務行業的公益性特征使得涉水企業在運營過程中收入和成本基本倒掛,以供水為例,目前大部分企業都是以低于成本的價格運營,而污水處理和環境治理類項目則基本上依賴國家財政補貼。在城市水務一體化過程中,依托良好的經濟環境和城市資源,其融資渠道更加豐富和便捷,使得城市水務一體化在大量資金的推動下得以快速發展,但是在以農村經濟為主體的縣級城市,資金是制約經濟發展的重要條件之一,單純的依靠財政補貼是目前大部分縣域水務一體化發展的主要方式。在該縣的水務一體化進程當中,全縣大部分的污水處理項目,都是以PPP或BOT的方式運營,其收入來源主要為財政補貼,而目前縣供排水公司自身盈利不足,運營效率低下,供水管網設施老舊,設備更新和維護也需依賴上級財政補貼,企業面臨資金投入不足的問題,在縣財政日益吃緊的情況下,縣域水務一體化單純的依靠財政補貼的方式也難以獲得快速發展。

            (三) 對策分析

            1.通過組建水務集團,實現水務運營管理的一體化

            基于H縣水務行業發展的現狀及存在的系列問題,在縣委、縣政府的統一部署之下,H縣擬打造一家集原水、供水、排水、污水處理、中水回用及水環境治理等全產業鏈一體化發展、城市水務統一運營和管理的水務集團。

            在具體實施路徑上,首先通過國有鄉鎮供水企業改組組建“鄉鎮供水公司”,同時吸收合并其他鄉鎮國有及非國有水廠,考慮到農村供水點多線長面廣,運營管理復雜,整合難度較大,H縣擬采取“分布實施”策略,即先行整合國有鄉鎮供水主體,對于非國有鄉鎮供水主體,按照“成熟一個、實施一個”的原則逐步進行整合重組,初步形成城區供水和鄉鎮供水兩大主體,改變農村供水不足、資源分散的問題。其次,對全縣所有涉水資產和資源進行全面清理和劃轉,包括水庫資源、供排水管網等,擴充水務集團資產規模,盤活利用涉水存量資產。再次,對于采用PPP/BOT形式運作的污水處理企業,考慮到目前H縣沒有實際運營管理能力,仍維持原狀,但是將相應的股權劃轉至水務集團,作為水務集團下屬控股或參股公司。最后,水務集團將由隸屬于國資局下的縣平臺公司統一管理,由此奠定H縣水務一體化發展的基本格局。

            2、構建水務集團五大業務板塊,形成多元化水務產業格局

            基于H縣已有的水務產業鏈基礎,H縣水務集團將打造包括原水、供排水、水環境治理、工程施工、技術服務五大業務板塊,形成業務內容明晰、多元化水務產業格局。供排水作為主要業務板塊,將積極推行“統一調度、統一管理、統一水價、統一收取原水費、統一建設新項目”的“五統一”管理模式,確保水資源安全,并科學制定供水計劃,優化水資源調配置,全力做好供水運行,最大限度保障城鄉居民生活用水和工業用水需求。

            3.推動國有涉水主體完善現代企業管理制度

            受到計劃經濟體制時代烙印,H縣主要的涉水企業目前存在管理體制落后、經營效率不高、員工激勵不夠、內生動力不足等問題?h域水務一體化離不開國有企業體制改革和自身能力的打造,通過組建水務集團,H縣將進一步推進水務企業改革,增強企業發展活力,在管理體制上,逐漸完善現代企業制度,推進工資績效考核制度、健全法人治理機構,對管理人員進行任期制和契約化改革等。

            4、多措并舉,多渠道籌措水務投資資金

            水利基礎設施建設投資資金需求巨大,單純依靠政府投資是遠遠不夠的,因此,H縣將通過多渠道籌措水務投資資金,包括:1、對于資金需求量大,國家重點行業領域重點支持項目,積極爭取國家政策銀行信貸支持及財政專項補助,對于允許通過地方專項債籌集資金的水利建設項目,申請地方政府專項債。2、在國家政策支持下,通過PPP或BOT等方式引入社會資本。3、整合全縣資產資源,提升縣平臺公司信用等級,通過發行公司企業債、項目收益債或資產證券化,包括基礎設施公募REITs等方式實現直接融資。

            四、 結語

            近年來,隨著國家政策引導和支持,縣域水務一體化發展已經取得了初步成果,截至2020年年底,我國農村自來水普及率達到83%,農村集中供水率達到88%;部分縣級行政區域也已基本實現供排水管網的全覆蓋以及污水處理的全覆蓋,為縣域水務一體化深入發展奠定了良好的基礎。但同時,我們也應該看到,縣域經濟是以農業和農村經濟為主體,經濟基礎較為薄弱,縣域水務一體化發展相對滯后,還存在很多實施難點,包括水務管理體制不夠完善,農村水務問題較為突出、水務資金投入不足等。因此,縣域水務一體化發展還需要借助更多的國家力量和社會力量,同時各縣在水務一體化過程中,應立足于縣情,因地制宜,積極探索適合本縣的水務一體化發展模式。

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